641/10426/16-а Про визнання протиправними дії Міністерства внутрішніх справ України щодо неприйняття рішення про нарахування і виплату особі одноразової грошової допомоги у зв`язку із встановленням інвалідності ІІІ групи внаслідок захворювання, отриманого під час проходження служби - 16.03.2020 Прийняття

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Желєзного І.В., судді Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України, третя особа Управління поліції охорони в Харківській області, про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії за касаційними скаргами Міністерства внутрішніх справ України, Управління поліції охорони в Харківській області на постанову Комінтернівського районного суду м. Харкова у складі судді Боговського Д.Є. від 04 липня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Жигилія С.П., Перцової Т.С., Дюкарєвої С.В. від 16 листопада 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2016 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Міністерства внутрішніх справ України, третя особа Управління поліції охорони в Харківській області, у якому просив:

- визнати протиправними дії Міністерства внутрішніх справ України щодо неприйняття рішення про нарахування і виплату ОСОБА_1 одноразової грошової допомоги у зв`язку із встановленням інвалідності ІІІ групи внаслідок захворювання, отриманого під час проходження служби в органах внутрішніх справ, та повернення матеріалів про виплату такої одноразової грошової допомоги ОСОБА_1 до Управління поліції охорони в Харківській області без розгляду по їх суті;

- зобов`язати Міністерство внутрішніх справ України прийняти рішення про нарахування і виплату позивачу за рахунок коштів, передбачених державним бюджетом на утримання Міністерством внутрішніх справ України, одноразової грошової допомоги у зв`язку з встановленням інвалідності третьої групи внаслідок захворювання, отриманого під час проходження служби в органах внутрішніх справ в розмірі 150-кратного прожиткового мінімуму, встановленого законом для працездатних осіб на час виплати такої допомоги;

- зобов`язати Міністерство внутрішніх справ України здійснити виплату ОСОБА_1 за рахунок коштів, передбачених державним бюджетом на утримання Міністерства внутрішніх справ України, одноразової грошової допомоги у зв`язку з встановленням інвалідності ІІІ групи внаслідок захворювання, отриманого під час проходження служби в органах внутрішніх справ в розмірі 150-кратного прожиткового мінімуму, встановленого законом для працездатних осіб на час виплати такої допомоги.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що він проходив службу у відділі державної служби охорони при Управлінні Міністерства внутрішніх справ в Харківській області. Відповідно до акта від 21 вересня 2016 року позивачу встановлено ІІІ групу інвалідності. У зв`язку із встановленням йому групи інвалідності, позивач неодноразово звертався до відповідача із заявою про виплату йому допомоги у розмірі 150-кратного прожиткового мінімуму. Однак рішення про виплату допомоги ОСОБА_1 Міністерством внутрішніх справ України не прийнято. Матеріали про виплату допомоги повернуто Міністерством внутрішніх справ України до Управління поліції охорони в Харківській області як помилково направлені.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Комінтернівського районного суду м. Харкова від 04 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2017 року, позовні вимоги задоволено частково: визнано протиправними дії Міністерства внутрішніх справ України щодо неприйняття рішення про нарахування і виплату ОСОБА_1 одноразової грошової допомоги у зв`язку із встановленням інвалідності ІІІ групи внаслідок захворювання, отриманого під час проходження служби в органах внутрішніх справ та повернення матеріалів про виплату такої одноразової грошової допомоги до Управління поліції охорони в Харківській області без розгляду по їх суті; зобов`язано Міністерство внутрішніх справ України прийняти рішення про нарахування і виплату ОСОБА_1 за рахунок коштів, передбачених державним бюджетом на утримання Міністерства внутрішніх справ України, одноразової грошової допомоги у зв`язку з встановленням інвалідності ІІІ групи внаслідок захворювання, отриманого під час проходження служби в органах внутрішніх справ в розмірі 150-кратного прожиткового мінімуму, встановленого законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності, а саме 20 вересня 2016 року, та здійснити відповідні виплати.

Задовольняючи частково позовні вимоги суди попередніх інстанції виходили з того, що рішення про призначення або відмову в призначенні грошової допомоги приймає саме Міністерство внутрішніх справ України, оскільки позивач проходив службу і був звільнений з органів внутрішніх справ, а не з органів поліції. Крім того, зобов`язуючи Міністерство внутрішніх справ України прийняти рішення про нарахування і виплату ОСОБА_1 одноразової грошової допомоги у зв`язку з встановленням інвалідності ІІІ групи внаслідок захворювання, отриманого під час проходження служби в органах внутрішніх справ, за рахунок коштів, передбачених державним бюджетом на утримання Міністерства внутрішніх справ України, суди виходили з того, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Комінтернівського районного суду м. Харкова від 04 липня 2017 року та ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, Міністерство внутрішніх справ України та Управління поліції охорони в Харківській області звернулось з касаційними скаргами до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та відмовити у задоволенні позовних вимог.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Ухвалою Верховного Суду від 10 січня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі № 641/10426/16-а за касаційною скаргою Міністерство внутрішніх справ України.

Ухвалою Верховного Суду від 26 грудня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 641/10426/16-а за касаційною скаргою Управління поліції охорони в Харківській області.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 вересня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О. та Коваленко Н.В.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач проходив службу в Управлінні Державної служби охорони при ГУМВС України в Харківській області та був звільнений наказом Управління Державної служби охорони при ГУМВС України в Харківській області від 21 серпня 2012 року № 107о/с зі служби в ОВС України з посади начальника сектору правового забезпечення організаційно-аналітичного відділу УДСО при ГУМВС України в Харківській області за пунктом 64 "Б" (через хворобу) Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України у запас Збройних сил України на підставі Свідоцтва про хворобу військово-лікарської комісії ГУМВС України в Харківській області від 05 липня 2012 року № 382.

Актом огляду медико-соціальної експертної комісії від 21 вересня 2016 року ОСОБА_1 встановлено третю групу інвалідності за захворюванням, пов`язаним з проходженням служби в органах внутрішніх справ, та встановлено ступінь втрати працездатності у розмірі 50 %, про що видано довідки МСЕК серії 12 ААА № 444522 та серії 10 ААА № 015698.

26 вересня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Ліквідаційної комісії Управління Державної служби охорони при ГУМВС України в Харківській області та Управління поліції охорони в Харківській області щодо виплати позивачу на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 23 жовтня 2015 року № 850 одноразової грошової допомоги у розмірі 150-кратного прожиткового мінімуму, установленого законом для працездатних осіб у зв`язку з встановленням третьої групи інвалідності внаслідок захворювання, що мало місце під час проходження ним служби в органах внутрішніх справ.

На звернення ОСОБА_1 від 27 грудня 2016 року щодо причин невиплати одноразової грошової допомоги листом Управління поліції охорони в Харківській області надано відповідь від 27 грудня 2016 року № 2410/43/40/02-2016, з якої вбачається, що рішення про виплату такої допомоги ОСОБА_1 Міністерством внутрішніх справ України не прийнято, матеріали про виплату цієї допомоги повернуто Міністерству внутрішніх справ України до Управління поліції охорони в Харківській області як помилково направлені.

Вважаючи зазначені дії відповідача незаконними, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційних скаргах скаржники вказують на те, що правонаступниками Департаменту державної служби охорони при Міністерстві внутрішніх справ України та відповідних державних установ Державної служби охорони при Міністерстві внутрішніх справ України, що ліквідуються в установленому законодавством порядку, є органи поліції охорони, відтак, рішення стосовно виплати компенсації повинно приймати Управління поліції охорони. Крім того зазначено, що зобов`язання відповідача прийняти рішення про призначення та виплату ОСОБА_1 у розмірі 150-прожиткових мінімумів є протиправним, оскільки є формою втручання в дискреційні повноваження відповідача.

Від ОСОБА_1 надійшли заперечення на касаційні скарги, у яких вказується на безпідставність вимог касаційних скарг та законність рішення судів першої та апеляційної інстанцій.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України (2747-15) ), колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій відповідають не повністю, а викладені у касаційних скаргах мотиви скаржників є частково прийнятними з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.

До набрання чинності Законом України "Про Національну поліцію", тобто до 07 листопада 2015 року, порядок виплати одноразової грошової допомоги було врегульовано нормами статті 23 Закону України "Про міліцію" та Порядком та умовами призначення та виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності працівника міліції, затвердженого Кабінетом Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 850 (далі - Порядок № 850).

Відповідно до статті 23 Закону України "Про міліцію" у разі поранення (контузії, травми або каліцтва), заподіяного працівнику міліції під час виконання ним службових обов`язків, яке призвело до встановлення йому інвалідності, а також інвалідності, що настала в період проходження служби в органах внутрішніх справ або не пізніше ніж через три місяці після звільнення зі служби чи після закінчення цього строку, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження служби в органах внутрішніх справ, залежно від ступеня втрати працездатності, йому виплачується одноразова грошова допомога в розмірі: 250-кратного прожиткового мінімуму, встановленого законом для працездатних осіб, - у разі встановлення інвалідності I групи; 200-кратного прожиткового мінімуму, встановленого законом для працездатних осіб, - у разі встановлення інвалідності II групи; 150-кратного прожиткового мінімуму, встановленого законом для працездатних осіб, - у разі встановлення інвалідності III групи в порядку та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України. Визначення ступеня втрати працездатності працівником міліції у період проходження служби в органах внутрішніх справ у кожному випадку ушкодження здоров`я здійснюється в індивідуальному порядку відповідно до законодавства.

Згідно з пунктом 3 Порядку № 850 грошова допомога призначається і виплачується у разі, зокрема, установлення працівникові міліції інвалідності, що настала внаслідок поранення (контузії, травми або каліцтва), отриманого під час виконання ним службових обов`язків, а також інвалідності, що настала в період проходження служби в органах внутрішніх справ або не пізніше ніж через три місяці після звільнення із служби чи після закінчення цього строку, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження служби в органах внутрішніх справ, у розмірі 150-кратного прожиткового мінімуму, установленого законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності, - у разі встановлення інвалідності IIІ групи.

Днем виникнення права на отримання грошової допомоги є, у разі встановлення працівнику міліції інвалідності або ступеня втрати працездатності без установлення інвалідності, дата встановлення втрати працездатності, що зазначена в довідці медико-соціальної експертної комісії.

Порядком № 850 визначено, що працівник міліції, якому призначається грошова допомога у разі встановлення інвалідності чи часткової втрати працездатності без установлення інвалідності, подає за місцем служби такі документи: заяву (рапорт) про виплату грошової допомоги у зв`язку з установленням інвалідності або ступеня втрати працездатності без установлення інвалідності за формою згідно з додатком до цих Порядку та умов; довідку медико-соціальної експертної комісії про результати визначення у застрахованої особи ступеня втрати професійної працездатності (у відсотках). Керівник органу внутрішніх справ, у якому проходив (проходить) службу працівник міліції, подає МВС в 15-денний строк з дня реєстрації документів, зазначених в пунктах 6 або 7 Порядку № 850, висновок щодо виплати грошової допомоги.

Міністерство внутрішніх справ України в місячний строк після надходження зазначених у пункті 8 Порядку № 850 документів приймає рішення про призначення або, у випадках передбачених пунктом 14 Порядку № 850, про відмову в призначенні грошової допомоги і надсилає його разом із зазначеними документами керівникові органу внутрішніх справ, у якому проходив (проходить) службу працівник міліції, для видання наказу про виплату такої допомоги, або у разі відмови - для письмового повідомлення осіб із зазначенням мотивів відмови.

Пунктом 5 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію" Закон України "Про міліцію" (565-12) визнано таким, що втратив чинність.

Однак, за змістом пункту 15 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" вказаного Закону право на отримання одноразової грошової допомоги, інших виплат, передбачених Законом України "Про міліцію" (565-12) , зберігається і здійснюється в порядку, що діяв до набрання чинності Законом України "Про Національну поліцію" (580-19) .

Таким чином, як правильно зазначили суди першої та апеляційної інстанцій, за позивачем зберігається право на отримання одноразової грошової допомоги, інших виплат, передбачених Законом України "Про міліцію" (565-12) , відповідно до Порядку № 850, який діяв до набрання чинності Законом України "Про Національну поліцію" (580-19) ; обов`язок з прийняття рішення про призначення чи відмову в призначенні грошової допомоги покладено саме на Міністерство внутрішніх справ України.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом в постановах від 30 січня 2018 року у справі № 822/1579/17, від 13 лютого 2018 року у справі № 808/1866/16, від 13 лютого 2018 року у справі № 806/845/16, від 15 травня 2018 року у справі № 161/16343/17, від 19 вересня 2018 року у справі № 750/2250/17.

Разом з тим, потрібно зазначити, що задовольняючи позов в частині зобов`язання Міністерства внутрішніх справ України здійснити виплату одноразової грошової допомоги ОСОБА_1 за рахунок коштів, передбачених державним бюджетом на утримання Міністерства внутрішніх справ України, суди насправді визначили вид рішення, яке має прийняти суб`єкт владних повноважень за результатом розгляду заяви. За умови, що рішення, передбаченого законом, цей суб`єкт ще не ухвалював, зобов`язання Міністерства внутрішніх справ України призначити та виплатити позивачу одноразову грошову допомогу є передчасним і таким, що не відповідає засадам і завданню адміністративного судочинства, сенс якого насамперед полягає у здійсненні судового контролю за правомірністю рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які ним прийняті, вчинені чи допущені.

За таких обставин належним способом захисту порушених прав позивача є покладення на Міністерство внутрішніх справ України обов`язку повторно розглянути заяву ОСОБА_1 із прийняттям відповідного рішення згідно з вимогами законодавства.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 03 квітня 2018 року у справі № 750/5581/17 та від 22 травня 2018 року у справі № 285/1538/17.

Вказані обставини є підставою для зміни судових рішень в частині обрання способу захисту прав позивача, а саме необхідно викласти абзац 3 резолютивної частини постанови Комінтернівського районного суду м. Харкова від 04 липня 2017 року у наступній редакції:

Зобов`язати Міністерство внутрішніх справ України розглянути документи ОСОБА_1 стосовно виплати йому одноразової грошової допомоги у зв`язку з встановленням ІII групи інвалідності відповідно до вимог Закону України "Про міліцію" (565-12) і Порядку та умов призначення та виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності працівника міліції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 850 (850-2015-п) , з огляду на мотиви, викладені у цьому рішенні.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012 (v016p710-12) , Конституція України (254к/96-ВР) гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом ( рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011 (v013p710-11) ).

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (995_004) та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Відповідно до пункту 70 рішення у справі "Рисовський проти України" (№ 29979/04) Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип "належного урядування", зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов`язків.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

За таких обставин колегія суддів дійшла до висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги та зміни рішення судів попередніх інстанцій.

Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Міністерства внутрішніх справ України та Управління поліції охорони в Харківській області задовольнити частково.

Змінити постанову Комінтернівського районного суду м. Харкова від 04 липня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2017 року, виклавши абзац 3 резолютивної частини постанови Комінтернівського районного суду м. Харкова від 04 липня 2017 року у наступній редакції: