КОЛЕГІЯ РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ УКРАЇНИ
ЗАТВЕРДЖЕНО
постанова Колегії
Рахункової палати
26.12.2002 N 30-3
Про використання коштів Державного бюджету
України закладами освіти на підготовку спеціалістів
за державним замовленням
Члени Колегії Рахункової палати України:
Симоненко В.К. - Голова Рахункової палати
Маліков В.В. - Перший заступник Голови Рахункової
палати
Мельничук В.Г. - заступник Голови Рахункової палати
Хропатий Б.Ф. - Секретар Рахункової палати
Вітковська Л.В. - директор департаменту контролю видатків
на державне управління
Головань М.М. - директор зведеного департаменту контролю
та аналізу бюджетів України
Зіпір А.П. - директор департаменту контролю видатків
на промисловість та енергетику
Іваненко Ю.В. - директор департаменту контролю
державного боргу та діяльності
банківських установ
Невідомий В.І. - директор департаменту контролю видатків
на судову владу, оборону, правоохоронну
діяльність та безпеку держави
Немировський В.Л. - директор департаменту контролю
використання коштів цільових бюджетних
та державних позабюджетних фондів
Огородник В.С. - директор департаменту контролю видатків
на АПК та виробничу інфраструктуру
Пилипенко В.П. - директор департаменту контролю за
дотриманням законодавства з питань
бюджету
Тахтай В.Є. - директор департаменту контролю за
використанням коштів державного бюджету
в регіонах
Фліссак Я.А. - директор департаменту контролю видатків
на соціальну сферу та науку
ВСТУП
Становлення незалежної Української держави, її поступальний
економічний розвиток, зміцнення засад громадського суспільства
потребують відповідної цим цілям високоефективної системи освіти.
За період з 1991 року система освіти зазнала кардинальних
змін, причому як позитивного, так і негативного характеру.
Непослідовність проведення реформ у галузі освіти та низька
ефективність управління бюджетними коштами в умовах недостатності
обсягів фінансування сприяють погіршенню якості навчального
процесу, зниженню загального освітнього рівня населення.
Рахунковою палатою проведено низку контрольно-ревізійних,
контрольно-аналітичних та експертних заходів з питань правового,
фінансового та організаційного забезпечення виконання закладами
освіти України державного замовлення на підготовку спеціалістів, а
також здійснено перевірки щодо використання коштів державного
бюджету, виділених закладам вищої та професійно-технічної освіти
на цю мету.
Аналіз матеріалів контрольних заходів свідчить, що
фінансування закладів вищої та професійно-технічної освіти, як
бюджетних установ, створює низку проблем, подальше зволікання з
вирішенням яких може спричинити серйозну соціальну нестабільність
українського суспільства та негативно вплинути на втрату наявного
освітнього потенціалу для України, яка надовго може опинитися на
узбіччі розвитку світової спільноти.
1. ПРАВОВІ ТА ЕКОНОМІЧНІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО ЗАМОВЛЕННЯ
Загальні правові й економічні засади формування, розміщення і
виконання на договірній (контрактній) основі замовлень держави на
підготовку спеціалістів у закладах професійно-технічної та вищої
освіти визначено Законом України від 22.12.95 N 493/95-ВР
( 493/95-ВР ) "Про поставки продукції для державних потреб".
Тлумачення термінів "державне замовлення", "державні
замовники" 1), "виконавці державного замовлення" 2), "державний
контракт" 3) також визначено цим Законом ( 493/95-ВР ).
--------------
1) Державні замовники - Верховна Рада України та інші
центральні органи державної влади України, Рада міністрів
Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська
міські державні адміністрації, державні організації та установи,
визначені законом про Державний бюджет України, а також державні
організації та установи, уповноважені Кабінетом Міністрів України
укладати державні контракти з виконавцями державного замовлення.
2) Виконавці державного замовлення - це суб'єкти
господарської діяльності України всіх форм власності, які
виготовляють і поставляють продукцію для державних потреб
відповідно до умов укладеного державного контракту.
3) Державний контракт - це договір, укладений державним
замовником від імені держави з виконавцем державного замовлення, в
якому визначаються економічні і правові зобов'язання сторін і
регулюються взаємовідносини замовника і виконавця.
Отже, державне замовлення в галузі освіти можна трактувати як
засіб державного регулювання використання бюджетних коштів шляхом
визначення на контрактній (договірній) основі складу та кількості
спеціалістів, необхідних для державних потреб, розміщення
державних контрактів на їх підготовку серед навчальних закладів
України.
Відповідно до статті 2 Закону України "Про поставки продукції
для державних потреб" ( 493/95-ВР ) Кабінет Міністрів України
визначає центральні органи виконавчої влади, які координують
роботу державних замовників щодо розміщення поставок продукції для
державних потреб, доводять до державних замовників збалансовані з
фінансовими ресурсами обсяги поставок продукції для укладення
державних контрактів з виконавцями державного замовлення.
Таким чином, державні замовники зобов'язані здійснювати,
виходячи з інтересів держави, вибір виконавців державного
замовлення на конкурсній основі з наступним укладенням з ними
державних контрактів. 1)
--------------
1) Див. Закон України "Про поставки продукції для державних
потреб" ( 493/95-ВР ), частина третя ст. 2.
Законом України "Про поставки продукції для державних потреб"
( 493/95-ВР ) також передбачено, що державні замовники
забезпечуються Кабінетом Міністрів України фінансовими ресурсами в
обсягах, необхідних для повної оплати державного замовлення.
Порядок формування та розміщення державних замовлень на підготовку
спеціалістів для державних потреб встановлюється Кабінетом
Міністрів України.
На виконання зазначеної норми Закону ( 493/95-ВР ) постановою
Кабінету Міністрів України від 29.02.96 N 266 ( 266-96-п )
затверджено Порядок формування та розміщення державних замовлень
на поставку продукції для державних потреб і контролю за їх
виконанням. Кабінетом Міністрів України функції спеціально
уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань
формування державних замовлень і координації роботи державних
замовників стосовно розміщення поставок продукції для державних
потреб покладено на Міністерство економіки та з питань
європейської інтеграції України. 2)
--------------
2) Див. пункт 2 постанови Кабінету Міністрів України від
29.02.96 N 266 ( 266-96-п ).
Порядком також передбачено, що критерії за якими формується
державне замовлення, визначаються також Міністерством економіки та
з питань європейської інтеграції України за участю інших
центральних органів виконавчої влади, установ, організацій
- потенційних державних замовників на підставі завдань, визначених
законами України, Програмою діяльності Кабінету Міністрів
України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України.
Контроль за виконанням державного замовлення покладається на
державних замовників і Міністерство економіки та з питань
європейської інтеграції України.
Таким чином, як випливає з вищезазначених нормативно-правових
актів, засади формування, розміщення та виконання державного
замовлення передбачають: по-перше, визначення обсягу державного
замовлення здійснюється відповідно до законів України, актів
Президента України, Програми діяльності Кабінету Міністрів
України. Особливі функції при формуванні державного замовлення
покладаються на Міністерство економіки та з питань європейської
інтеграції України, яке встановлює критерії, за якими замовлення
формується; по-друге, державне замовлення визначає виконавців
цього замовлення на конкурсних засадах; по-третє, фактом
укладення державного замовлення між державним замовником та
виконавцем є державний контракт про розміщення державного
замовлення на поставку продукції; по-четверте, кошти, які
передбачаються у державному бюджеті головним розпорядникам на
оплату державних замовлень, повинні використовуватися на
відплатній основі; по-п'яте контроль за виконанням поставок
продукції для державних потреб здійснюють як державні замовники,
так і Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції
України.
2. СИСТЕМА УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО ЗАМОВЛЕННЯ
НА ПІДГОТОВКУ ФАХІВЦІВ РОБІТНИЧОЇ ПРОФЕСІЇ ТА
З ВИЩОЮ ОСВІТОЮ
Здійснені Рахунковою палатою в окремих міністерствах
контрольні заходи щодо підготовки спеціалістів для державних
потреб свідчать, що система управління, яка існує у сфері
формування, розгляду, узгодження конкурсного відбору та контролю
за виконанням державного замовлення на підготовку фахівців
робітничої професії та фахівців з вищою освітою неефективна і, в
цілому, формальна.
Так, законодавче закріплені принципи державного замовлення не
діють в системі Міністерства освіти та науки України, Міністерства
агропромислового комплексу України, Міністерства культури
України, Київському національному університеті ім. Тараса
Шевченка та інших державних закладах освіти. Фактично бюджетні
кошти, передбачені в державному бюджеті на професійно-технічну та
вищу освіту, використовуються на невідплатній основі - без
укладання з державними замовниками договорів (контрактів), а лише
шляхом фінансування закладів освіти на їх утримання, тобто,
фінансуються як бюджетні установи через кошториси доходів і
видатків.
Мінагрополітики України формувало в 2000 році державне
замовлення на підготовку фахівців за освітньо-кваліфікаційними
рівнями (молодший спеціаліст, бакалавр, спеціаліст, магістр,
аспірант, докторант) формально, не вивчивши реальних потреб у
підготовці спеціалістів для сільського господарства, без
науково-економічного обгрунтування.
Це підтверджують дані зустрічних перевірок в районних
управліннях сільського господарства і продовольства Бобровицької
райдержадміністрації (Чернігівська область), Білоцерківської
(Київська область) та Коростишівської (Житомирська область)
райдержадміністрацій.
Загальну потребу спеціалістів для сільського господарства
(29853 чол.) Мінагрополітики України "розраховувало" простим
підсумуванням даних, представлених Мінсільгоспродом Автономної
Республіки Крим та Головними управліннями сільського господарства
і продовольства облдержадміністрацій. Кабінет Міністрів України,
беручи до уваги зазначену потребу, затверджує постановою
держзамовлення на 2000 рік 1) тільки за денною формою навчання у
кількості 34870 чол., або більше від формально заявленого
Мінпромполітики України на 5017 (16,8 відс. від потреби). Витрати
бюджету на навчання 5017 спеціалістів, за розрахунками Рахункової
палати, складають майже 18 млн. гривень.
--------------
1) Постанова Кабінету Міністрів України від 08.03.2000
N 1198 ( 1198-2000-п ) "Про державне замовлення на закупівлю
товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб на
2000 рік"
Не змінилися підходи Кабінету Міністрів України до порядку
затвердження державного замовлення і в 2001 році. Мінсільгосппрод
Автономної Республіки Крим та облдержадміністрації заявляють
загальну потребу спеціалістів у кількості 30601 чол., а Кабінет
Міністрів України затверджує вищезазначеною постановою державне
замовлення тільки за денною формою навчання в кількості
33500 чол., або більше від потреби на 2899 чоловік. При цьому
Кабінет Міністрів України неаргументовано змінює кількість
спеціалістів за напрямами освітньо-кваліфікаційних рівнів до
державного замовлення (підготовка спеціалістів з агронохімії
складала 68,2 відс., зооінженерії - 80,0 відс., механізації і
електрифікації - 81,9 відс., ветеринарної медицини -
98,8 відсотка).
Цією ж постановою ( 1198-2000-п ) Кабінет Міністрів України,
в порушення нормативно-правових актів, надає право окремим
навчальним закладам виступати одночасно як державним замовником,
так і виконавцем цього замовлення. Наприклад, Київський
національний університет імені Тараса Шевченка визнано державним
замовником і йому затверджено обсяги державного замовлення на
підготовку спеціалістів у сумі 43209,8 тис. гривень.
Зазначена постанова ( 1198-2000-п ) Кабінету Міністрів
України суперечить вимогам Закону України "Про поставки продукції
для державних потреб" ( 493/95-ВР ), оскільки спричиняє ситуацію,
при якій неможливо проведення конкурсного відбору і обов'язкове
укладання державних контрактів між держзамовником та виконавцем. В
результаті такого двозначного управлінського рішення Університет,
як виконавець замовлення, не несе юридичної відповідальності за
ефективність використання коштів державного бюджету на підготовку
фахівців, за якісне виконання держзамовлення.
Крім того, формування державного замовлення не враховує
інституційних перетворень в економіці України. Особливо це
стосується аграрного сектора економіки. При зростанні кількості
товаровиробників недержавної форми власності у 2000 році
(до 97,8 відс.) та зменшенні до 4,8 відс. сільськогосподарських
угідь, які належать державним підприємствам, частка студентів, що
навчаються за рахунок коштів загального фонду, за
освітньо-кваліфікаційними рівнями становила в середньому
66,2 відс. загальної кількості прийнятих студентів, а за рахунок
платного навчання - 34,9 відсотка.
Подання Міністерству економіки та з питань європейської
інтеграції України пропозицій з держзамовлення на підготовку
спеціалістів здійснювалося Мінкультури України без аргументованих
розрахунків, шляхом узагальнення даних, які надавали
підпорядковані йому вищі навчальні заклади за схемою: фактичні
дані за минулий рік, план і очікуване виконання за поточний рік,
проектні дані на наступний рік.
Зустрічні перевірки в Національній академії образотворчого
мистецтва і архітектури, Національній музичній академії,
Харківській державній академії культури, Харківському державному
інституті мистецтв показали, що прогнозні показники на наступний
рік з прийому студентів визначалися вищими навчальними закладами,
в основному, виходячи з обсягів фактичного прийому студентів за
минулі роки.
Таким чином, формування проектних показників державного
замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою на 2001 і
2002 роки здійснювалося лише на підставі даних вищих навчальних
закладів щодо обсягів їх підготовки за минулі роки, без вивчення
потреб державного сектора народного господарства у фахівцях
культури і мистецтв як в цілому, так і в розрізі спеціальностей, у
тому числі, даних служби зайнятості щодо потреб ринку праці.
Постановами Кабінету Міністрів України від 15.05.2001
N 490 ( 490-2001-п ) 1) та від 06.03.2002 N 261 ( 261-2002-п ) 2)
для Міністерства культури і мистецтв України, як замовника,
загальний контингент студентів, підготовка яких здійснюється
протягом року на всіх курсах за рахунок коштів державного бюджету,
в держзамовленні не затверджувався.
--------------
1) "Про державне замовлення на закупівлю товарів, виконання
робіт, надання послуг для державних потреб на 2001 рік"
( 490-2001-п )
2) "Про державне замовлення на закупівлю товарів, виконання
робіт, надання послуг для державних потреб на 2002 рік"
( 261-2002-п )
Міністерство культури і мистецтв України, в порушення норм
зазначених постанов Кабінету Міністрів України, не
затверджувало 3) обсяг бюджетних коштів на оплату держзамовлення
та обсяг випуску спеціалістів по підпорядкованих вищих навчальних
закладах.
--------------
3) Лише Київському національному університету культури і
мистецтв державне замовлення на 2002 рік затверджено Мінкультури у
вигляді натуральних показників з випуску і прийому.
Всупереч вимог Законів України "Про освіту" ( 1060-12 ), "Про
поставки продукції для державних потреб" ( 493/95-ВР ), Положення
про державний вищий навчальний заклад, затвердженого постановою
Кабінету Міністрів України від 05.09.96 N 1074 ( 1074-96-п ), і
Порядку формування та розміщення державних замовлень на поставку
продукції для державних потреб і контролю за їх виконанням,
затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.02.96
N 266 ( 266-96-п ), державні контракти на підготовку фахівців з
вищою освітою не оформлялися.
Отже, Міністерство культури і мистецтв України в
2001-2002 роках не дотримувалося порядку здійснення вищими
навчальними закладами підготовки спеціалістів за рахунок коштів
державного бюджету за державним замовленням встановленого Законами
України "Про освіту" ( 1060-12 ), "Про поставки продукції для
державних потреб" ( 493/95-ВР ), Указом Президента України від
23.01.96 N 77 ( 77/96 ), Положенням про державний вищий навчальний
заклад ( 1074-96-п ) і Порядком формування та розміщення державних
замовлень на поставку продукції для державних потреб і контролю за
їх виконанням ( 266-96-п ). Внаслідок цього, використання
Міністерством культури і мистецтв України коштів загального фонду
державного бюджету у 2001 році і в I півріччі 2002 року у
загальній сумі 46,5 млн. грн. (у тому числі в 2001 році -
30,5 млн. грн.) здійснювалось не за процедурою державного
замовлення на підготовку фахівців, а, фактично, кошти
використовувалися на утримання вищих навчальних закладів.
В результаті недотримання в 2001-2002 роках Міністерством
освіти і науки України встановленого актами законодавства порядку
формування і розміщення державного замовлення на підготовку
фахівців з вищою освітою, а саме, неукладення державних контрактів
з виконавцями, виділені кошти загального фонду державного бюджету
у 2001 році і в I півріччі 2002 року у загальній сумі
1303,7 млн. грн. використані Міністерством не за процедурою
державного замовлення на підготовку фахівців, а на утримання вищих
навчальних закладів. При цьому Міністерством освіти і науки
представлялися недостовірні дані у державній статистичній
звітності про виконання держзамовлення і укладання державних
контрактів на підготовку фахівців, хоча такі контракти з вищими
навчальними закладами не укладалися.
Вибірковими перевірками встановлено, що у 2001 році при
розміщенні обсягів держзамовлення на підготовку фахівців
Міністерством освіти і науки допущено в цілому перевищення
обсягів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від
15.05.2001 N 490 ( 490-2001-п ): по прийому бакалаврів за рахунок
загального фонду - на 255 од., по прийому спеціалістів - на
475 одиниць. На 2002 рік також доведено Міністерством понад
обсяги, затверджені постановою від 06.03.2002 N 261
( 261-2002-п ), по прийому спеціалістів в кількості 463 одиниці.
Всупереч вимогам нормативно-правових актів Кабінет Міністрів
України не забезпечив на 2001 і 2002 роки збалансованість між
обсягом фінансування державного замовлення на підготовку фахівців
і затвердженими натуральними показниками державного замовлення та
взаємовідповідність з обсягом видатків, затверджених у Державному
бюджеті України на підготовку кадрів.
Таким чином, механізм управління підготовкою фахівців
робітничої професії та фахівців з вищою освітою в сфері державного
замовлення не забезпечує узгоджену роботу центральних органів
виконавчої влади та реалізацію завдань щодо ефективного управління
бюджетними коштами.
Працевлаштування фахівців за державним замовленням:
використання бюджетних коштів на відплатній основі
Нормативно-правовими актами 1) України визначено порядок
працевлаштування випускників вищих навчальних закладів, підготовка
яких здійснювалась за державним замовленням, при цьому
обов'язковою вимогою у відносинах між випускниками та навчальним
закладом є укладення між ними договору відразу після вступу до
закладу. За рік до закінчення навчання державні замовники,
відповідно до кількості заявлених спеціалістів, подають виконавцям
державного замовлення перелік місць працевлаштування та умов, які
вони зобов'язуються створити випускнику. Керівництво вищого
навчального закладу не пізніше ніж за рік до закінчення навчання
зобов'язане запропонувати випускнику місце роботи і посаду
відповідно до укладеної угоди, а випускник зобов'язаний
відпрацювати три роки у державному секторі народного господарства.
У разі відмови випускника працювати у державному секторі, він
повинен відшкодувати до державного бюджету повну вартість
навчання.
--------------
1) Питання працевлаштування випускників вищих навчальних
закладів, що навчалися за рахунок бюджетних коштів, регулюються
низкою нормативно-правових актів (Законами України "Про освіту"
( 1060-12 ), "Про вищу освіту" ( 2984-14 ), Указом Президента
України від 23.01.96 N 77 ( 77/96 ) "Про заходи щодо реформування
системи підготовки спеціалістів та працевлаштування випускників
вищих навчальних закладів", Порядком працевлаштування випускників
вищих навчальних закладів, підготовка яких здійснювалась за
державним замовленням, затвердженим постановою Кабінету Міністрів
України від 22 серпня 1996 р. N 992 ( 992-96-п ).
Слід зазначити, що і на сьогодні відсутній
нормативно-правовий акт щодо порядку відшкодування вартості
навчання за державним замовленням у разі відмови випускника
відпрацювати у державному секторі народного господарства.
Результати контрольних заходів, які здійснено Рахунковою
палатою, свідчать про те, що державні замовники та виконавці цього
замовлення не дотримуються положень нормативно-правових актів, які
регулюють правові відносини між замовником та виконавцем, між
випускником та виконавцем, між виконавцем та замовником.
Так, перевірками встановлено, що навчальні заклади
Міністерства культури і мистецтв України, а саме: Національна
академія образотворчого мистецтва і архітектури, Національна
музична академія ім. П.І. Чайковського (м. Київ), Харківська
державна академія культури та Харківський державний інститут
мистецтв ім. І.П. Котляревського в порушення вимог, передбачених
законодавством, не укладали відповідних угод з особами,
зарахованими на перший курс за державним замовленням. Міністерство
культури і мистецтв України, як замовник, не подавало за рік до
закінчення навчання підпорядкованим вищим навчальним закладам -
виконавцям державного замовлення, перелік місць та умов
працевлаштування випускників.
Лише 75 відс. фахівців денної форми навчання, які закінчили
за рахунок коштів державного бюджету вищі навчальні заклади
Мінкультури України, одержали направлення на роботу. Національною
академією мистецтв і архітектури (м. Київ), Національною музичною
академією ім. П.І. Чайковського (м. Київ) у 2001 році жодному з
випущених спеціалістів з вищою освітою не було видано направлення
на роботу.
Крім того, окремі навчальні заклади надають недостовірну
звітність 1) про працевлаштування своїх випускників. Так,
Національною музичною академією ім. П.І. Чайковського (м. Київ) за
2001 рік надано фальсифіковану статистичну звітність щодо видачі
направлення на роботу випускників Академії. Така ж ситуація із
статистичною звітністю повторилася в Академії і в 2002 році.
--------------
1) Державна статистична звітність за ф. 2-3 нк., графа 18.
Харківською державною академією культури у 2001 і 2002 рр.
23 і 18 відс. випускників, відповідно, які навчалися на денному
відділенні за рахунок коштів державного бюджету, направлено на
роботу в підприємницькі структури недержавної форми власності.
Отже, Міністерством культури і мистецтв України, як
замовником, робота з працевлаштування випускників, які навчалися
за рахунок коштів державного бюджету, фактично перекладена на
підвідомчі вищі навчальні заклади, а це суперечить вимогам Порядку
працевлаштування випускників вищих навчальних закладів, підготовка
яких здійснювалась за державним замовленням, затвердженого
постановою Кабінету Міністрів України від 22.08.96 N 992
( 992-96-п ).
Тільки вибірковими перевірками встановлено, що на підготовку
174 випускників вищих навчальних закладів Міністерства культури і
мистецтв України, які не працевлаштовані в державних установах і
організаціях у 2001 році і в I півріччі 2002 року, витрачено кошти
державного бюджету у сумі 354,9 тис. гривень.
Міністерством освіти і науки України, його підвідомчими
вищими навчальними закладами не забезпечується в повному обсязі
виконання вимог актів законодавства щодо обов'язкового
працевлаштування випускників, які навчалися за рахунок коштів
державного бюджету, та їх направлення в державний сектор народного
господарства. Основною причиною цього є невиконання Міністерством
вимог законодавства щодо визначення обсягів потреби у фахівцях з
вищою освітою за державним замовленням.
Як встановлено в ході аналізу, в 2001 році контингент
випускників денної форми навчання закладів III-IV рівнів
акредитації Міністерства освіти і науки України, яким не видано
направлення на роботу, становить 32 відс. (31 тис. чол.) їх
загальної чисельності, в 2002 році - 38 відс. (28,2 тис. чоловік).
Такий стан призводить до неефективного використання коштів
державного бюджету на їх підготовку, порушує встановлені державою
соціальні гарантії випускників, та, при тривалому терміні
відсутності роботи за спеціальністю, до втрати ними фахового
рівня.
Крім того, загальна практика, що склалася у вищих навчальних
закладах Міністерства щодо видачі випускникам, які навчалися за
рахунок коштів державного бюджету, направлень на роботу в
недержавний сектор народного господарства, суперечить вимогам
вищезазначених законодавчих актів.
Аналіз стану працевлаштування випускників навчальних закладів
Міністерства освіти і науки, які навчалися на денному відділенні
за рахунок бюджетних коштів, показав, що за даними зведеної
державної статистичної звітності Міністерства:
- по 175 закладах I-II рівнів із 300, випущено в 2001 році
всього молодших спеціалістів та бакалаврів в кількості
22,4 тис. чол., з яких одержало направлень на роботу
18,1 тис. чол. (80,8 відс.); в 2002 році - випущено
22,0 тис. чоловік, з них одержало направлень - 18,6 тис. чол.
(84,5 відс.);
- по 109 закладах III-IV рівнів акредитації із 121, в
2001 році випущено всього 97,4 тис. чол., з яких одержало
направлень на роботу 66,4 тис. чол. (68,2 відс.) або 31 тис.
випускників направлення на роботу не одержали; в 2002 році по 94
підпорядкованих закладах III-IV рівня акредитації із 125, випущено
всього 74,1 тис. чол., з яких одержало направлень на роботу
45,9 тис. чол. (62,0 відс.), тобто, без видачі направлень випущено
28,2 тис. фахівців.
Аналіз звітних статистичних даних за ф. 2-3 нк в розрізі
підвідомчих вищих навчальних закладів III-IV рівнів акредитації
показує, що:
- Національним технічним університетом "Київський
політехнічний інститут" в 2001 році з випущених спеціалістів з
вищою освітою в кількості 3,1 тис. фахівців отримали направлень на
працевлаштування в установи, заклади та підприємства недержавного
сектора 1,3 тис. осіб; в 2002 році з 3,5 тис. випускників
направлення в недержавні підприємства і організації видано
2,1 тис. випускникам. На підготовку фахівців, які отримали
направлення на працевлаштування в недержавний сектор, виходячи з
вартості навчання одного студента в цілому по Міністерству згідно
з ф. N 5-ВО, в 2001 році витрачено 1037,2 тис. грн., на підготовку
випускників 2002 року витрачено за 2001 та I півріччя 2002 року
- 5397,7 тис. грн., а всього за 2001 рік та I півріччя 2002 року
витрачено - 6434,9 тис. грн.;
- Донецькою державною академією управління в 2001 році
одержали направлення на працевлаштування в установи, організації і
підприємства недержавного сектора - 202 випускники (59,1 відс.); в
2002 році - 171 випускник (35,0 відс.);
- Маріупольським гуманітарним інститутом Донецького
національного університету в 2001 році одержали направлень на
працевлаштування в підприємства недержавної форми власності
45 осіб (25,0 відс. випускників); у 2002 році - 40 випускників
(22,3 відс.), на підготовку зазначених фахівців витрачено в
2001 році і за I півріччя 2002 року -158,0 тис. гривень.
Недодержання державними замовниками та виконавцями замовлення
вимог, визначених законодавством України щодо працевлаштування
випускників вищих навчальних закладів, неналагодження збору
достовірних даних державної статистичної звітності з цього питання
свідчать про відсутність з боку центральних органів виконавчої
влади контролю за виконанням державного замовлення.
Відповідно до положень чинних нормативно-правових актів
контроль за виконанням державного замовлення покладається на
державних замовників і Міністерство економіки та з питань
європейської інтеграції України. 1) Проте результати перевірок,
здійснених Рахунковою палатою у навчальних закладах системи
Міністерства освіти і науки України, Міністерства культури і
мистецтв та Міністерства агропромислового комплексу України
стверджують, що належний контроль за виконанням державного
замовлення на підготовку фахівців робітничої професії та фахівців
з вищою освітою з боку відповідних державних замовників і
Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції
України, не здійснювався.
--------------
1) Див. частину п'яту статті 2 Закону України "Про поставки
продукції для державних потреб" ( 493/95-ВР ), пункт 11 Порядку
формування та розміщення державних замовлень на поставку продукції
для державних потреб і контролю за їх виконанням, затвердженого
постановою Кабінету Міністрів України від 29.02.96 р. N 266
( 266-96-п ).
Питання працевлаштування випускників вищих навчальних
закладів є надзвичайно актуальним не тільки для галузі культури, а
й для всієї системи освіти, що, перш за все, пов'язано з
неможливістю надання випускникам соціальних гарантій.
Відсутність контролю за виконанням державного замовлення
призводить до того, що система державного управління у цій сфері
не забезпечується життєво важливими рекомендаціями і, як наслідок,
значна частина випускників не працевлаштовується за державним
розподілом і вимушена після закінчення вищих навчальних закладів
самостійно шукати роботу в недержавних установах і організаціях,
а, в ряді випадків, від'їжджає на роботу за кордон. Такий стан
справ з працевлаштуванням молодих спеціалістів не сприяє
поліпшенню соціально-економічного клімату держави.
3. УПРАВЛІННЯ ФІНАНСАМИ НАВЧАЛЬНИХ УСТАНОВ
З ПІДГОТОВКИ СПЕЦІАЛІСТІВ
Підготовка фахівців закладами освіти здійснюється за рахунок
коштів Державного бюджету України, коштів фізичних та юридичних
осіб, місцевих бюджетів, а також коштів відповідних галузей.
Наприклад, Міністерство освіти і науки України при загальній
чисельності контингенту студентів вищих навчальних закладів
1291,2 тис. 1) (за даними Держкомстатистики України за 2001 рік)
здійснює фінансування за такими джерелами:
9,0 тис. студ. (0,7 відс.) - за рахунок коштів галузевих
міністерств, відомств, організацій
27,5 тис. студ. (2,1 відс.) - за рахунок коштів місцевих
бюджетів
598,9 тис. студ. (46,4 відс.) - за рахунок коштів державного
бюджету
655,8 тис. студ. (50,8 відс.) - за рахунок коштів фізичних та
юридичних осіб
--------------
1) Вищі навчальні заклади Міністерства освіти і науки України
здійснюють підготовку 70 відс. загального контингенту фахівців з
вищою освітою.
Структура контингенту студентів
системи Міністерства освіти і науки України
за джерелами фінансування у 2001 році
Аналіз нормативно-правової бази, яка регулює функціонування
навчальних закладів у сучасних умовах, свідчить про значну її
неврегульованість та суперечливість.
Так, згідно з частинами третьою та п'ятою статті 63 Закону
України "Про вищу освіту" ( 2984-14 ) вищий навчальний заклад
державної та комунальної форм власності самостійно розпоряджається
доходами та іншими надходженнями, одержаними від надання
дозволених законодавством платних послуг. Таке розпоряджання
включає в себе право відкривати поточні та депозитні рахунки в
банках; збереження коштів на депозитних рахунках банків;
відкривати рахунки у національній та іноземній валюті у банках
відповідно до законодавства про банківську діяльність;
користуватися банківськими кредитами; право придбання майна та
його використання на підставі договорів тощо.
Статтею 65 зазначеного Закону ( 2984-14 ) встановлено, що
вищий навчальний заклад відповідно до свого статуту може надавати
фізичним та юридичним особам платні послуги у галузі вищої освіти
та пов'язаних з нею інших галузях діяльності за умови забезпечення
провадження освітньої діяльності.
Частиною восьмою статті 50 Закону України "Про
професійно-технічну освіту" ( 103/98-ВР ) визначено, що
невикористані в поточному році бюджетні та позабюджетні кошти не
можуть бути вилучені з рахунку державного професійно-технічного
навчального закладу чи установи професійно-технічної освіти, крім
випадків, передбачених законодавством.
Крім того, згідно із статтею 51 цього Закону ( 103/98-ВР )
додатковими джерелами фінансування професійно-технічного
навчального закладу є кошти, одержані за:
- професійну підготовку понад державне замовлення, курсову
підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації робітників
відповідно до укладених договорів з юридичними та фізичними
особами;
- надання додаткових платних освітніх послуг, перелік яких
визначається Кабінетом Міністрів України.
Інші додаткові джерела фінансування професійно-технічного
навчального закладу визначено Законом України "Про освіту"
( 1060-12 ).
Кошти, одержані професійно-технічним навчальним закладом за
рахунок додаткових джерел фінансування, що передбачені цією
статтею, використовуються ним на діяльність, передбачену статутом.
Отже, вищезазначеними законодавчими актами державним та
комунальним закладам освіти надано право надавати платні послуги;
самостійно розпоряджатися доходами та іншими надходженнями,
одержаними від надання цих послуг; право відкривати поточні та
депозитні рахунки в банках, право зберігати ці кошти на депозитних
рахунках банків; користуватися банківськими кредитами.
Проте окремі положення Бюджетного кодексу України
( 2542-14 ), який регулює весь бюджетний процес в Україні,
суперечать Законам України "Про вищу освіту" ( 2984-14 ), "Про
освіту" ( 1060-12 ), "Про професійно-технічну освіту"
( 103/98-ВР ).
Згідно з положеннями Бюджетного кодексу України ( 2542-14 )
державні навчальні заклади, як бюджетні установи:
- не мають права здійснювати запозичення у будь-якій формі
або надавати за рахунок бюджетних коштів позички юридичним та
фізичним особам, крім випадків, передбачених законом про Державний
бюджет України (частина третя статті 21 Кодексу ( 2542-14 );
- повинні складати кошторис, що є основним плановим
документом бюджетної установи, який надає повноваження на
отримання доходів і здійснення видатків, визначає обсяг і
спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій
та досягнення цілей, визначених на бюджетний період відповідно до
бюджетних призначень (частина друга статті 51 Кодексу ( 2542-14 );
- беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють видатки тільки в
межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами (частина
п'ята статті 51 Кодексу ( 2542-14 );
- мають розрахунково-касове обслуговування в органах
Державного казначейства (пункт 2 частини першої статті 48
Кодексу ( 2542-14 );
- ведуть бухгалтерський облік та складають звітність
відповідно до правил та форм, встановлених Державним казначейством
за погодженням з Міністерством фінансів України (частина третя
статті 56 та частина друга статті 58 Кодексу ( 2542-14 ).
Отже, норми Законів України "Про вищу освіту" ( 2984-14 ),
"Про професійно-технічну освіту" ( 103/98-ВР ) не узгоджуються з
нормами Бюджетного кодексу України ( 2542-14 ) щодо порядку
використання власних коштів державними закладами освіти,
здійснення ними банківських та інших розрахунково-касових
операцій.
До того ж, наказом Головного управління Державного
казначейства України від 09.04.97 N 32 ( z0172-97 ) затверджено
Інструкцію "Про відкриття реєстраційних рахунків органами
Державного казначейства України, зареєстровану Міністерством
юстиції України 12.05.97 за N 172/1976, яка поширюється також на
державні навчальні заклади.
Згідно з розділом I цієї Інструкції ( z0172-97 ) казначейська
система виконання державного бюджету передбачає акумулювання всіх
коштів державного бюджету на рахунках, що відкриваються в
установах банків на ім'я органів Державного казначейства.
Зазначені рахунки діють в єдиному режимі, створюючи, таким
чином, загальнодержавну систему єдиного казначейського рахунку.
Органи Державного казначейства безпосередньо здійснюють
платежі на користь суб'єктів господарської діяльності, інших
підприємств, організацій і установ, які виконали роботи та (або)
надали послуги розпорядникам бюджетних коштів.
Тобто, норми Законів України "Про вищу освіту" ( 2984-14 ) та
"Про професійно-технічну освіту" ( 103/98-ВР ) у частині
самостійного використання своїх коштів та права відкривати поточні
і депозитні рахунки в банках, право збереження цих коштів на
депозитних рахунках банків, користуватися банківськими кредитами,
по суті є формальними, оскільки норми бюджетного законодавства
мають пріоритет над іншими нормами законодавства під час
здійснення бюджетного процесу.
Так, деякими вищими навчальними закладами освіти
III-IV рівнів I акредитації, в порушення бюджетного законодавства
проводилася фінансова діяльність по спеціальному фонду поза
рахунками Держказначейства.
Вибірковим аналізом, проведеним Рахунковою палатою,
встановлено, що одинадцятьма вищими навчальними закладами
III-IV рівнів акредитації від діяльності, яка здійснюється поза
рахунками Держказначейства, у 2001 році отримано доходів на суму
119538,0 тис. грн., проведено касових видатків - 101601,0 тис.
гривень.
При цьому із зазначених сум, в порушення п. 13 Інструкції про
порядок складання за 2001 рік річних фінансових звітів установами
та організаціями, які отримують кошти державного та/або місцевих
бюджетів (затвердженої наказом Державного казначейства України від
27.12.2001 N 225 ( z0009-02 ), не враховано Міністерством освіти і
науки і не увійшло до зведеного звіту (форма N 4-1) Міністерства
за 2001 рік по спеціальному фонду бюджету по доходах 13769,0 тис.
грн., касових видатків у сумі 12905,0 тис. гривень.
Матеріали перевірок Рахункової палати свідчать про те, що
окремі види суспільних послуг, що надаються вищими закладами
освіти як бюджетними установами, можуть ефективніше надаватися
саме на ринкових засадах, без державного втручання у весь процес
їх фінансування. Існує стабільний попит юридичних і фізичних осіб
на платні послуги, а їх замовники готові заплатити за них власні
кошти. Проте на сьогодні надання бюджетними закладами освіти
платних послуг, по суті, не створює їм додаткових "дивідендів" та
ніяким чином не закріплює їх самостійність, оскільки ці заклади
зобов'язані чітко виконувати норми бюджетного законодавства,
оскільки в іншому випадку це буде бюджетним правопорушенням.
ВИСНОВКИ
1. Кабінет Міністрів України, органи державної влади та
державні навчальні заклади освіти не виконують вимоги чинних
нормативно-правових актів щодо використання бюджетних коштів на
професійно-технічну та вищу освіту за принципом державного
замовлення. Зазначені кошти використовуються на невідплатній
основі - без укладення державних контрактів з державними
замовниками. Тобто, використання коштів державного бюджету України
проводиться не шляхом укладання державних контрактів між
державними замовниками з виконавцями замовлення на відплатній
основі, а як утримання навчальних закладів - через кошториси
доходів і видатків.
2. Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції
України, яке виконує функції спеціально уповноваженого Кабінетом
Міністрів України органу з питань формування державного
замовлення, всупереч вимогам Законів України "Про поставки
продукції для державних потреб" ( 493/95-ВР ), "Про освіту"
( 1060-12 ), "Про професійно-технічну освіту" ( 103/98-ВР ), "Про
вищу освіту" ( 2984-14 ), Указу Президента України від 23.01.96
N 77 ( 77/96 ) "Про заходи щодо реформування системи підготовки
спеціалістів та працевлаштування випускників вищих навчальних
закладів", не забезпечило контроль за укладанням державного
контракту між державними замовниками та виконавцями державного
замовлення. Відсутність такого контракту унеможливила визначення
реальної потреби держави у підготовці необхідної кількості
фахівців робочої професії та спеціалістів з вищою освітою;
створила умови, за яких заклади освіти не несуть відповідальність
за якість підготовки фахівців, а також юридичну, фінансову та іншу
відповідальності за неефективне та нецільове витрачання бюджетних
коштів.
3. Міністерством освіти і науки України, Міністерством
економіки та з питань європейської інтеграції України, всупереч
вимогам Указу Президента України від 12.09.95 N 832 ( 832/95 )
"Про Основні напрями реформування вищої освіти в Україні", не
розроблено науково обгрунтовану методику визначення потреб держави
у спеціалістах з різним рівнем кваліфікації та обсягів державного
замовлення з урахуванням реальної ситуації на ринку праці. Такому
стану справ сприяла безконтрольність з боку Кабінету Міністрів
України за виконанням вказаними міністерствами зазначеного Указу
Президента України.
4. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади,
як державні замовники на підготовку фахівців з вищою освітою,
формують і подають Міністерству економіки та з питань європейської
інтеграції України пропозиції з державного замовлення на підставі
даних щодо прийому, випуску студентів, їх загальної чисельності по
підпорядкованих вищих навчальних закладах за минулий рік, а також
з урахуванням інших факторів, які не відображають реальну потребу
у фахівцях державного сектора народного господарства і не
пов'язані з конкретними замовниками - підприємствами і
організаціями, де повинні в майбутньому працевлаштовуватися
випускники. Це свідчить про ігнорування міністерствами та іншими
центральними органами виконавчої влади вимог чинного законодавства
України.
5. Кабінет Міністрів України визначає державних замовників та
обсяги замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою
навчальними закладами I-IV рівнів акредитації формально, оскільки
ця процедура здійснюється за необгрунтованими пропозиціями
міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, якими
відповідні розрахунки здійснюються на підставі наявної потужності
навчальних закладів, без вивчення ринку праці та реальної потреби
держави у фахівцях з вищою освітою.
6. Система організаційно-економічного управління сферою
державного замовлення на підготовку фахівців робітничої професії
та фахівців з вищою освітою не забезпечує ефективного використання
бюджетних коштів та не сприяє поєднанню державного і громадського
контролю.
При затвердженні державного замовлення Кабінет Міністрів
України не враховує реальні державні потреби у фахівцях з
професійно-технічною та вищою освітою, не забезпечує формування
державного замовлення на конкурсній основі з урахуванням якості
освітніх послуг. Це створює проблеми з їх працевлаштуванням:
велика кількість випускників тих чи інших навчальних закладів
працевлаштовуються не за отриманим фахом, окремі виїжджають
працювати за кордон або взагалі не працюють, стають на облік в
державні центри зайнятості.
Для підвищення ефективності і доцільності витрачання
державних коштів на підготовку спеціалістів за державним
замовленням, враховуючи як позитивний, так і негативний досвід в
питаннях державного управління у цій сфері, Кабінету Міністрів
України доцільно було б вжити наступних заходів:
1. Забезпечити виконання вимог статті 1 Закону України "Про
поставки продукції для державних потреб" ( 493/95-ВР ) щодо
передбачення в проектах Закону України про Державний бюджет
України на наступні роки за окремою програмою обсягів видатків
загального фонду державного бюджету на підготовку кадрів вищими
навчальними закладами Міністерства освіти і науки України та інших
міністерств і центральних органів виконавчої влади за державним
замовленням для забезпечення реальних потреб держави.
2. Розробити та затвердити відповідно до частини шостої
статті 2 Закону України "Про поставки продукції для державних
потреб" ( 493/95-ВР ) окремий порядок формування, розміщення та
виконання державного замовлення на підготовку фахівців,
науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення
кваліфікації, підготовку кадрів.
3. На виконання вимог частини п'ятої пункту 2.1 Основних
напрямів реформування вищої освіти в Україні, затверджених Указом
Президента України від 12.09.95 N 832 ( 832/95 ), розробити та
запровадити науково обгрунтовану методику визначення реальної
потреби держави у фахівцях з різним рівнем кваліфікації та обсягів
державного замовлення з урахуванням реальної ситуації на ринку
праці.
4. Затвердити державну статистичну звітність, що відображає
кількість випускників, які б навчалися за держзамовленням і
працевлаштовані в державному секторі економіки, та розробити
Інструкцію про порядок заповнення форми державної статистичної
звітності за формою N 1 - держзамовлення.
5. Розглянути питання щодо відповідальності осіб, причетних
до порушень при формуванні та виконанні державного замовлення на
підготовку фахівців, плануванні та використанні коштів державного
бюджету вищими навчальними закладами освіти.
Голова рахункової палати В.К.Симоненко