І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
Р І Ш Е Н Н Я
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
Рішення Конституційного Суду України
у справі за конституційним поданням Верховного Суду
України щодо відповідності Конституції України
(конституційності) положень статей 19, 42 Закону України
"Про Державний бюджет України на 1999 рік"
(справа про фінансування судів)
м. Київ, 24 червня 1999 року Справа N 1-31/99
N 6-рп/99
Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного
Суду України:
Тимченка Івана Артемовича - головуючий,
Вознюка Володимира Денисовича,
Козюбри Миколи Івановича,
Корнієнка Миколи Івановича,
Костицького Михайла Васильовича,
Малинникової Людмили Федорівни,
Мартиненка Петра Федоровича,
Мироненка Олександра Миколайовича,
Німченка Василя Івановича,
Розенка Віталія Івановича,
Савенка Миколи Дмитровича,
Селівона Миколи Федосовича,
Скоморохи Віктора Єгоровича - суддя-доповідач,
Тихого Володимира Павловича,
Чубар Людмили Пантеліївни,
Шаповала Володимира Миколайовича,
Яценка Станіслава Сергійовича,
за участю уповноваженого за дорученням представника суб'єкта
права на конституційне подання - Верховного Суду України -
Лукашової Надії Павлівни, начальника Управління з питань
судово-правової реформи та роботи із законопроектами Верховного
Суду України; залучених до участі у розгляді справи: від Верховної
Ради України - Асадчева Валерія Михайловича - народного депутата
України, голови підкомітету Комітету Верховної Ради України з
питань бюджету, Селіванова Анатолія Олександровича - Постійного
представника Верховної Ради України у Конституційному Суді
України; Носова Владислава Васильовича - Постійного представника
Президента України у Конституційному Суді України; від Кабінету
Міністрів України - Хандуріна Миколи Івановича - заступника
Міністра юстиції України, Матвійчука Володимира Макаровича -
заступника Міністра фінансів України, Горалевич Ніни Євстафіївни -
заступника начальника Управління фінансування державного апарату і
оплати праці Міністерства фінансів України, а також залучених до
участі у справі посадових осіб: Гречківського Миколи Павловича -
першого заступника Голови Вищого арбітражного суду України,
Ковальчука Сергія Миколайовича - начальника Юридичного управління
Міністерства фінансів України та Парнюка Володимира Олександровича
- начальника Головного управління фінансово-економічної політики
Міністерства економіки України,
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним
поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції
України (конституційності) положень статей 19, 42 Закону України
"Про Державний бюджет України на 1999 рік" від 31 грудня 1998 року
N 378-XIV ( 378-14 ).
Приводом для розгляду справи згідно із статтями 39, 40 Закону
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) стало
конституційне подання Верховного Суду України про невідповідність
Конституції України ( 254к/96-ВР ) положень статей 19, 42 Закону
України "Про Державний бюджет України на 1999 рік".
Підставою для розгляду справи відповідно до статей 71, 75
Закону України "Про Конституційний Суд України" є невизначеність
щодо конституційності статей 19, 42 Закону України "Про Державний
бюджет України на 1999 рік" та наявність спору стосовно
повноважень Кабінету Міністрів України обмежувати видатки на
утримання судів.
Заслухавши суддю-доповідача Скомороху В.Є., пояснення
Лукашової Н.П., Селіванова А.О., Носова В.В., Горалевич Н.Є.,
Гречківського М.П., Ковальчука С.М., Матвійчука В.М., Парнюка
В.О., Хандуріна М.І. та дослідивши матеріали справи,
Конституційний Суд України
у с т а н о в и в:
1. Верховний Суд України звернувся до Конституційного Суду
України з конституційним поданням про визнання такими, що не
відповідають Конституції України (є неконституційними), положень
статей 19, 42 Закону України "Про Державний бюджет України на 1999
рік", введеного в дію 1 січня 1999 року.
Відповідно до статті 42 Закону України "Про Державний бюджет
України на 1999 рік" у разі недоотримання доходів або коштів для
фінансування дефіциту Державного бюджету України в порівнянні із
затвердженими більш як на 10 відсотків Кабінет Міністрів України
за поданням Міністерства фінансів України може здійснювати
обмеження видатків розпорядників коштів Державного бюджету України
з урахуванням першочерговості та повноти фінансування захищених
статей видатків, визначених статтею 19 цього Закону.
Як зазначається у конституційному поданні, Верховна Рада
України тим самим надала Кабінету Міністрів України право
самостійно скорочувати обсяг фінансування видатків на утримання
судів нарівні з видатками, не захищеними статтею 19 Закону України
"Про Державний бюджет України на 1999 рік". Це, як стверджується в
конституційному поданні, суперечить положенням статей 126, 130
Конституції України, відповідно до яких незалежність і
недоторканність суддів гарантуються Конституцією і законами
України, а держава забезпечує фінансування та належні умови для
функціонування судів і діяльності суддів.
Як вбачається з матеріалів справи, єдиного підходу до
вирішення проблеми, порушеної у конституційному поданні, не існує.
Зокрема, Голова Верховної Ради України констатує, ще
оспорювані Верховним Судом України положення статей 19, 42 Закону
України "Про Державний бюджет України на 1999 рік" прийняті
відповідно до статей 8, 92, 116, 126, 130 Конституції України.
У листі Вищого арбітражного суду України стверджується, що є
невизначеність у питанні щодо конституційності статей 19, 42 цього
Закону у частині фінансової захищеності судів та права Кабінету
Міністрів України самостійно обмежувати видатки на їх утримання.
Уповноважений Верховної Ради України з прав людини
погоджується з твердженням Верховного Суду України про недостатній
рівень фінансування функціонування судів і діяльності суддів і
вважає небезпечним відсутність належних умов для достатнього
забезпечення судового захисту конституційних прав і свобод людини
і громадянина в Україні. На його думку, подальше скорочення
фінансування судів, яке і так недостатнє, паралізує діяльність
судів та ставить під загрозу гарантовані Конституцією України
права і свободи людини і громадянина на судовий захист.
2. Метою функціонального поділу державної влади на
законодавчу, виконавчу та судову (стаття 6 Конституції України) є
розмежування повноважень між різними органами державної влади та
недопущення привласнення повноти державної влади однією з гілок
влади.
Правосуддя в Україні здійснюється виключно судами (стаття 124
Конституції України). Статті 126, 129 Конституції України та
статті 1, 3 Закону України "Про статус суддів" ( 2862-12 )
закріпили принципи незалежності суддів як носіїв судової влади та
невтручання у здійснення правосуддя.
Однією з конституційних гарантій незалежності суддів є
особливий порядок фінансування судів. Важливим механізмом
забезпечення такої гарантії є встановлений частиною першою статті
130 Конституції України обов'язок держави забезпечувати
фінансування та належні умови для функціонування судів і
діяльності суддів шляхом окремого визначення у Державному бюджеті
України видатків на утримання судів. Централізований порядок
фінансування судових органів з Державного бюджету України в
обсягах, які мають забезпечувати належні економічні умови для
повного і незалежного здійснення правосуддя, фінансування потреб
судів (витрати на розгляд судових справ, комунальні послуги,
ремонт і охорону судових приміщень, придбання оргтехніки, поштові
витрати тощо) має обмежити будь-який вплив на суд і спрямований на
гарантування судової діяльності на основі принципів і приписів
Конституції України.
Зазначені конституційні гарантії конкретизовано положеннями
частини першої статті 31 Закону України "Про Конституційний Суд
України", абзацу одинадцятого частини першої статті 11 Закону
України "Про статус суддів" та частини першої статті 35 Закону
України "Про арбітражний суд" ( 1142-12 ). Відповідно до частини
третьої статті 11 Закону України "Про статус суддів" гарантії
незалежності суддів не можуть бути скасовані чи знижені іншими
нормативними актами. Фінансове та матеріально-технічне
забезпечення суддів і судів гарантується державою (частина третя
статті 3 цього Закону). Стаття 19 Закону України "Про бюджетну
систему України" ( 512-12 ) встановлює, що видатки на утримання
судової влади передбачаються у Державному бюджеті України нарівні
з органами законодавчої та органами виконавчої влади.
Згідно з розділом VI Концепції судово-правової реформи в
Україні, схваленої Постановою Верховної Ради України від 28 квітня
1992 року N 2296-XII ( 2296-12 ), бюджет на утримання судової
влади не може бути зменшений без згоди Конституційного Суду
України, Верховного Суду України, Вищого арбітражного суду
України.
Відсутність встановлених нормативів фінансування судів
державою не може бути підставою для довільного визначення його
обсягів органами законодавчої або виконавчої влади, оскільки
необхідні витрати з Державного бюджету України на суди не можуть
скорочуватися до рівня, який не забезпечує виконання вимог статті
130 Конституції України щодо фінансування судів.
Отже, видатки Державного бюджету України на утримання судової
влади захищені безпосередньо Конституцією України і не можуть бути
скорочені органами законодавчої або виконавчої влади нижче того
рівня, який забезпечує можливість повного і незалежного здійснення
правосуддя згідно із законом.
Конституція України визначила механізм захищеності
фінансування судової влади, який є обов'язковим як для Верховної
Ради України, до повноважень якої належить затвердження Державного
бюджету України, внесення до нього змін та контроль за його
виконанням (пункт 4 частини першої статті 85), так і для Кабінету
Міністрів України, який забезпечує виконання бюджету (пункт 6
статті 116).
3. Надавши Кабінету Міністрів України повноваження за певних
умов, за поданням Міністерства фінансів України, обмежувати
видатки розпорядників коштів Державного бюджету України з
урахуванням першочерговості та повноти фінансування захищених
статей видатків, визначених статтею 19 Закону України "Про
Державний бюджет України на 1999 рік", Верховна Рада України тим
самим дозволила Кабінету Міністрів України скорочувати
фінансування витрат на утримання судів нарівні з витратами, не
захищеними статтею 19 Закону.
Як вбачається з матеріалів справи, у 1998 році на підставі
статті 33 Закону України "Про бюджетну систему України" Указом
Президента України "Про скорочення видатків Державного бюджету
України на 1998 рік" від 8 серпня 1998 року N 860/98 видатки на
утримання судової влади скорочено на 9 466 тисяч гривень.
Постановою Кабінету Міністрів України "Про обмеження видатків
Державного бюджету України на 1999 рік" від 22 березня 1999 року
N 432 ( 432-99-п ), прийнятою на виконання статті 42 Закону
України "Про Державний бюджет України на 1999 рік", видатки на
утримання Верховного Суду України скорочено на 40 відсотків від
запланованого, обласних судів - на 7,5, районних (міських) судів -
на 6,8, Вищого арбітражного суду України - на 26,4, арбітражних
судів - на 19,4, військових судів - на 15,5 відсотка.
За даними Міністерства юстиції України, ці асигнування
забезпечують утримання районних (міських) судів на 51,6 відсотка,
обласних - на 62,8, військових - на 33,5 відсотка. На 1 січня 1999
року загальна заборгованість на утримання судів становила 13.372,4
тисячі гривень.
Верховний Суд України, Вищий арбітражний суд України, Рада
суддів України та Міністерство юстиції України зверталися до
Кабінету Міністрів України та Міністерства фінансів України з
пропозицією скасувати обмеження видатків Державного бюджету
України на фінансування судової влади на 1999 рік, яка, однак, не
дістала підтримки.
Таке становище по суті є формою фінансового впливу на суддів,
що ставить під сумнів гарантовану Конституцією України
незалежність судової влади України, а отже - і конституційне право
людини і громадянина на судовий захист, оскільки реалізація
конституційних положень про гарантії судового захисту прав і
свобод людини і громадянина пов'язана із створенням державою
належних умов для діяльності судів.
Частина друга статті 19 Конституції України зобов'язує органи
державної влади та їх посадових осіб діяти в межах повноважень та
у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом 4 частини першої статті 85 Конституції
України до виключних повноважень Верховної Ради України належить
затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього.
Частина друга статті 95 Конституції України передбачає, що
будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і
цільове спрямування цих видатків визначаються виключно законом про
Державний бюджет України.
Згідно з частиною першою статті 33 Закону України "Про
бюджетну систему України" у разі, коли в ході виконання бюджету
рівень дефіциту бюджету перевищує встановлений або виникає значне
зниження надходжень від доходних джерел, Верховна Рада України,
Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві ради за
пропозицією Кабінету Міністрів України, виконавчих органів
місцевих рад приймають рішення про запровадження пропорційного
скорочення затверджених бюджетних видатків щомісячно по всіх
статтях бюджету до кінця бюджетного року.
Повноваження Кабінету Міністрів України у сфері бюджетної
політики полягають у розробці проекту закону про Державний бюджет
України, забезпеченні виконання затвердженого Верховною Радою
України Державного бюджету України та поданні Верховній Раді
України звіту про його виконання (стаття 116 Конституції України).
Отже, можна стверджувати, що обмеження видатків фінансування
судової влади на підставі статті 42 Закону України "Про Державний
бюджет України на 1999 рік" не гарантує належних умов для повного
і незалежного здійснення правосуддя та функціонування судів і
підриває довіру громадян до державної влади, ставить під загрозу
утвердження і забезпечення захисту прав і свобод людини.
Незалежність суду є загальновизнаною з позицій міжнародного
права.
Зокрема, відповідно до Конвенції про захист прав і основних
свобод людини (4 листопада 1950 року) ( 995_004 ), ратифікованої
Верховною Радою України 17 липня 1997 року, серед засобів захисту
прав і свобод людини і громадянина особлива роль належить
незалежному і безсторонньому суду (стаття 6-1).
Згідно з Основними принципами незалежності судових органів,
схваленими резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї
Організації Об'єднаних Націй 29 листопада та 13 грудня 1985 року
( 995_201 ), на кожну державу - члена ООН покладається
зобов'язання виділяти відповідні кошти, які давали б змогу судовим
органам належним чином виконувати свої функції. Незалежність
судових органів гарантується державою і закріплюється в
конституції або законах країни. Усі державні та інші установи
зобов'язані поважати незалежність судових органів і дотримуватися
її (пункти 1, 7).
Пункт "б" частини 2 принципу 1 Рекомендацій Комітету
Міністрів Ради Європи щодо незалежності судочинства від 13 жовтня
1994 року зазначає, що виконавча та законодавча влади повинні
забезпечити незалежність суддів і протидіяти будь-яким спробам
позбавити їх незалежності.
Крім того, Віденська декларація і Програма дій ( 994_189 ),
прийнята на другій Всесвітній конференції з прав людини 25 червня
1993 року, наголосила на необхідності належним чином фінансувати
установи, які здійснюють правосуддя (пункт 27).
4. Стаття 19 Закону України "Про Державний бюджет України на
1999 рік" визначає перелік захищених статей видатків Державного
бюджету України та місцевих бюджетів на 1999 рік за економічною
структурою видатків: оплату праці працівників бюджетних установ (у
тому числі оплата праці працівників освіти, погашення
заборгованості за минулі роки); нарахування на заробітну плату
тощо. Фінансування витрат по захищених статтях Державного бюджету
України та місцевих бюджетів проводиться в першочерговому порядку
і пропорційно по розпорядниках коштів відповідних бюджетів.
Відповідно до статті 19 зазначеного Закону захищається не
коло суб'єктів бюджетних правовідносин (бюджетні установи), а
об'єкти цих правовідносин (статті видатків бюджетів за економічною
структурою видатків). Оскільки суб'єктами цих відносин є бюджетні
установи, то перелік захищених статей видатків відповідно до
зазначеної статті Закону поширюється лише на оплату праці
працівників у цілому, в тому числі судових органів і суддів,
зокрема, як на працівників бюджетних установ.
Положення статті 130 Конституції України не деталізовані в
Законі України "Про Державний бюджет України на 1999 рік", зокрема
в статті 19, оскільки положення цієї статті не стосуються
фінансування функціонування судів, що гарантовано Конституцією
України, і тому підстав вважати дану статтю такою, що не
відповідає приписам Конституції України, немає.
На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150
Конституції України, статтями 51, 61, 63, 70, 75 Закону України
"Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України
в и р і ш и в:
1. Визнати такими, що відповідають вимогам частини першої
статті 126 та частини першої статті 130 Конституції України,
положення статті 19 Закону України "Про Державний бюджет України
на 1999 рік" ( 378-14 ).
2. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є
неконституційними), положення статті 42 Закону України "Про
Державний бюджет України на 1999 рік" у частині надання
повноважень Кабінету Міністрів України здійснювати обмеження
видатків з Державного бюджету України на утримання судових органів
України без урахування передбачених статтею 130 Конституції
України конституційних гарантій їх фінансування.
3. Згідно зі статтею 70 Закону України "Про Конституційний
Суд України" покласти на Кабінет Міністрів України обов'язок у
місячний строк привести у відповідність до Рішення Конституційного
Суду України постанову Кабінету Міністрів України "Про обмеження
видатків Державного бюджету України на 1999 рік" від 22 березня
1999 року N 432.
4. Положення статті 42 Закону України "Про Державний бюджет
України на 1999 рік", що визнані неконституційними, втрачають
чинність з дня ухвалення цього Рішення Конституційним Судом
України.
5. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до
виконання на території України, остаточним і не може бути
оскарженим.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у
"Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних
виданнях України.
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ