П О С Т А Н О В А
ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ
Про звіт про виконання Закону України
"Про Державний бюджет України на 2004 рік"
( Відомості Верховної Ради (ВВР), 2005, N 28, ст.375 )
Заслухавши та обговоривши звіт Кабінету Міністрів України про
виконання Закону України "Про Державний бюджет України на
2004 рік" ( 1344-15 ), Верховна Рада України відзначає таке.
Темпи зростання більшості показників економічного та
соціального розвитку України у 2004 році перевищили рівень
попередніх років та прогнозний рівень показників, врахованих при
формуванні державного бюджету, а також очікуваних результатів
виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України
"Відкритість, дієвість, результативність" ( n0001120-03 ).
Протягом минулого року неодноразово зверталася увага Уряду України
на невідповідність надходжень доходів до бюджету у 2004 році
динаміці основних макропоказників економічного і соціального
розвитку України, які закладалися під час його формування.
Доходи Державного бюджету України у 2004 році ( 1344-15 )
склали 70,3 млрд гривень, що становить 107,9 відсотка до
затверджених показників на рік або більше на 5.122,1 млн гривень
більше, в тому числі по загальному фонду - відповідно
101,1 відсотка або на 568 млн гривень більше. Таке
перевиконання доходів державного бюджету пояснюється значним
перевиконанням доходів спеціального фонду порівняно із
затвердженими показниками та зарахуванням до загального фонду
державного бюджету 830,7 млн гривень додаткових коштів, що
надійшли з місцевих бюджетів понад річні розрахункові обсяги
доходів, визначені у додатку N 5 до Закону України "Про Державний
бюджет України на 2004 рік" ( 1344-15 ), на виконання статті 68
цього Закону.
Водночас не забезпечено виконання по 33 запланованих джерелах
доходів, внаслідок чого Державний бюджет України недоотримав
близько 5 млрд гривень. Зокрема, через незадовільне виконання
деякими центральними органами виконавчої влади вимог статті 93
Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік"
( 1344-15 ) в частині здійснення контролю за справлянням платежів
до державного бюджету за експертною оцінкою Рахункової палати не
забезпечено надходження: 2,3 млрд гривень платежів - Державною
податковою адміністрацією України; 575,8 млн гривень платежів -
Державною митною службою України; 129,8 млн гривень дивідендів,
нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, -
Фондом державного майна України та Міністерством палива та
енергетики України; 200 млн гривень перерахування до державного
бюджету частини виручки за 2000 рік від реалізації природного
газу, яка отримувалась як плата за транзит природного газу через
територію України, - Національною акціонерною компанією "Нафтогаз
України".
На стан виконання Закону України "Про Державний бюджет
України на 2004 рік" ( 1344-15 ) негативно вплинула несвоєчасна
розробка та затвердження Кабінетом Міністрів України окремих
нормативно-правових актів із справляння платежів до бюджету.
Водночас державний бюджет постійно несе значні втрати надходжень
внаслідок недієвого механізму управління державним майном та
неефективного використання природних ресурсів державного значення.
Кабінетом Міністрів України не забезпечено виконання статті
13 Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік"
( 1344-15 ) щодо скорочення податкового боргу не менше ніж на
десять відсотків з метою залучення цього ресурсу на покриття втрат
доходів бюджету. За експертною оцінкою податковий борг реально
збільшився на 3,9 млрд гривень, а номінальне зменшення загальної
суми боргу на 5,2 млрд гривень пояснюється лише списанням,
розстроченням (відстроченням) боргу і зміною методології його
обліку (у 2004 році ведеться окремий облік податкового боргу по
платниках податків, щодо яких порушено справи про банкрутство,
який на 1 січня 2005 року становив 4,3 млрд гривень). Так,
Державною податковою адміністрацією України у 2004 році списано з
платників податків наявні борги перед державою на суму 4,1 млрд
гривень, що в 4,8 раза більше ніж у 2002 році, а також надано
розстрочки по сплаті інших податкових боргів на суму 2 млрд
гривень, що в 3,4 раза більше ніж обсяг боргів, які обліковувалися
у розстрочці на початок 2004 року.
Повернення кредитів до Державного бюджету України у 2004 році
( 1344-15 ) становило 838 млн гривень, або 47,5 відсотка до
затверджених обсягів, у тому числі по загальному фонду -
25,4 відсотка. Прострочена заборгованість суб'єктів господарювання
перед державним бюджетом за кредитами, залученими державою або під
державні гарантії, за минулий рік збільшилася на
417,2 млн гривень і становила 9,8 млрд гривень. Зазначене
свідчить, що прийняті протягом звітного періоду рішення Кабінету
Міністрів України для поліпшення стану розрахунків з державним
бюджетом за такими кредитами та відповідна претензійно-позовна
робота податкових органів не були дієвими для вирішення цієї
проблеми, не ведеться постійний моніторинг та не здійснюється
контроль за виконанням позичальниками своїх зобов'язань перед
кредиторами. У той же час, протягом 2004 року Урядом України
надано нові державні гарантії за іноземними кредитами на загальну
суму 1,4 млрд доларів США.
Фінансування Державного бюджету України у 2004 році
( 1344-15 ) склало 10,2 млрд гривень, що становить 137,7 відсотка
до затверджених показників на рік або на 2,8 млрд гривень більше,
в тому числі по загальному фонду - відповідно 151,1 відсотка або
на 3,5 млрд гривень більше. Зазначене пояснюється насамперед
перевиконанням врахованого у Законі України "Про Державний бюджет
України на 2004 рік" ( 1344-15 ) плану надходжень коштів від
приватизації державного майна на 4,2 млрд гривень.
Однак, через відсутність Державної програми приватизації на
2004 рік і затвердженого переліку об'єктів приватизації відбувався
безсистемний вибір відповідних об'єктів та були допущені
зловживання у процесі проведення приватизації. Ця ситуація
унеможливила реально оцінити обсяги надходжень до державного
бюджету коштів від приватизації такого майна.
Обсяг державного боргу на кінець 2004 року знаходився в межах
граничного розміру, встановленого статтею 16 Закону України "Про
Державний бюджет України на 2004 рік" ( 1344-15 ), і становив
67,8 млрд гривень, або в абсолютному значенні збільшився протягом
звітного періоду на 1,5 млрд гривень, у тому числі прямий
зовнішній борг - на 1,1 млрд гривень. При цьому, по відношенню до
ВВП питома вага державного боргу зменшилася з 25 відсотків на
1 січня 2004 року до 19,6 відсотка на 1 січня 2005 року.
Протягом минулого року Кабінетом Міністрів України
накопичувалися значні обсяги залишків грошових коштів загального
фонду державного бюджету (на 1 вересня 2004 року досягли
12 млрд гривень), що свідчить про відсутність дієвих механізмів
управління бюджетними коштами та нераціональне користування
бюджетними ресурсами. На 1 січня 2005 року залишки загального
фонду державного бюджету становили 1,5 млрд гривень.
Видатки Державного бюджету України у 2004 році ( 1344-15 )
становили 79,5 млрд гривень, або 110 відсотків до бюджетних
призначень, у тому числі по загальному фонду - 105,1 відсотка.
Надання кредитів з державного бюджету становило 1,9 млрд гривень,
або 87,9 відсотка до бюджетних призначень, у тому числі по
загальному фонду - 122,6 відсотка. Перевищення бюджетних
призначень загального фонду державного бюджету відбулося внаслідок
дії статті 109-3 Закону України "Про Державний бюджет України на
2004 рік" ( 1344-15 ), якою дозволено Кабінету Міністрів України
використовувати понадпланові надходження від приватизації
державного майна за відповідними напрямами понад обсяги витрат,
затверджені зазначеним Законом.
При загальному задовільному рівні проведених витрат
державного бюджету Кабінет Міністрів України не забезпечив
ефективне управління коштами державного бюджету, дотримання
розпорядниками бюджетних коштів фінансової дисципліни та системне
врегулювання проблеми погашення бюджетної заборгованості.
Значне виділення бюджетних асигнувань головним розпорядникам
у кінці минулого року призвело до несвоєчасного та неповного їх
використання і зростання дебіторської заборгованості бюджетних
установ, яка по загальному фонду державного бюджету збільшилася
протягом 2004 року на 609,3 млн гривень переважно по капітальних
видатках і станом на 1 січня 2005 року становила 1,4 млрд гривень.
Кредиторська заборгованість бюджетних установ по загальному фонду
державного бюджету протягом минулого року зменшилася на
104,8 млн гривень, проте є значною і станом на 1 січня 2005 року
становила понад 1 млрд гривень.
Матеріали ревізій і перевірок контролюючих органів засвідчили
продовження негативної практики нецільового та неефективного
використання бюджетних коштів, поширення інших бюджетних
правопорушень. Проте відсутня інформація щодо конкретних
результатів реалізації матеріалів ревізій і перевірок контролюючих
органів.
За експертною оцінкою Рахункової палати відсутність цілісної
системи державних закупівель та використання близько 40 відсотків
коштів державного бюджету, передбачених на придбання товарів,
робіт і послуг, без встановлених конкурентних процедур є
середовищем для зловживань та корупції. При цьому, загальна сума
виявлених Рахунковою палатою у 2004 році порушень законодавства
щодо державних закупівель становить 929,4 млн гривень, або у
2,6 раза більше ніж у 2003 році.
Протягом минулого року проведено велику кількість
перерозподілів бюджетних призначень головних розпорядників коштів
державного бюджету, про що свідчить 172 звернення Міністерства
фінансів України (на підставі звернень 37 головних розпорядників)
до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету для погодження
перерозподілу видатків головних розпорядників між бюджетними
програмами відповідно до частини другої статті 27 Закону України
"Про Державний бюджет України на 2004 рік" ( 1344-15 ). Це є
наслідком низької якості та безвідповідального ставлення з боку
багатьох головних розпорядників до планування витрат на бюджетні
програми та свідчить про відсутність у них системного та
стратегічного бачення реалізації бюджетних програм на перспективу.
Аналіз місячної звітності про виконання державного бюджету у
2004 році свідчить про продовження практики періодичного внесення
змін до розпису державного бюджету, пов'язаних з корегуванням
планових показників за звітний місяць по надходженнях та витратах
під очікувані фактичні показники, що викривляло реальний стан
поточного виконання державного бюджету.
Кабінетом Міністрів України у минулому році продовжувалася
негативна практика виділення коштів з резервного фонду державного
бюджету з порушенням вимог бюджетного законодавства. Впродовж
2004 року Урядом України видано 119 відповідних рішень, на
підставі яких витрачено 290,8 млн гривень, або 96,3 відсотка
затвердженого загального обсягу. Як встановлено Рахунковою
палатою, 78 таких рішень прийнято з порушеннями процедур,
встановлених постановою Кабінету Міністрів України від
29 березня 2002 року N 415 ( 415-2002-п ) "Про затвердження
Порядку використання коштів резервного фонду бюджету", а на суму
53,4 млн гривень прийнято рішень щодо додаткового виділення з
резервного фонду коштів на затверджені у державному бюджеті
заходи, що суперечить Бюджетному кодексу України ( 2542-14 ).
Неналежне використання права продовжувати термін закриття
рахунків на п'ять робочих днів після закінчення бюджетного періоду
призвело до того, що у січні 2005 року з метою покращення стану
виконання витрат бюджету за минулий рік активно здійснювалося їх
дофінансування з відображенням у звітності за 2004 рік, чим
порушено бюджетне законодавство та погіршені умови для виконання
бюджету у поточному бюджетному періоді.
У 2004 році продовжувалася практика заниження прогнозу
надходжень і витрат спеціального фонду державного бюджету (загалом
відповідних доходів надійшло на 4,6 млрд гривень, або на
33 відсотки більше проти затверджених показників), що обмежує
оптимальний розподіл бюджетних ресурсів на стадії формування і
затвердження державного бюджету. Нереальне планування, непрозоре
використання, недоліки в управлінні та використанні коштів
спеціального фонду державного бюджету виявлені у кожного із
перевірених Рахунковою палатою розпорядників бюджетних коштів та
свідчать про системність таких порушень і значне їх поширення.
Крім того, в порушення статті 48 Бюджетного кодексу України
( 2542-14 ) деякі бюджетні установи (насамперед вищі навчальні
заклади) продовжують проводити операції з коштами спеціального
фонду державного бюджету поза обліком Державного казначейства
України.
Згідно з проведеним аналізом нормативно-правове супроводження
Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік"
( 1344-15 ) здійснювалося Урядом України із значними недоліками:
ряд нормативно-правових актів прийнято у запізнілі строки, окремі
документи прийняті без необхідного погодження з Комітетом
Верховної Ради України з питань бюджету чи з порушенням чинного
законодавства. Крім того, 7 норм цього Закону ( 1344-15 ), які
потребували обов'язкового прийняття рішення Кабінету Міністрів
України, взагалі не виконано.
Особливу увагу слід звернути на те, що всупереч статті 91
Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік"
( 1344-15 ) щодо скорочення граничної чисельності працівників
центральних органів виконавчої влади не менш як на 10 відсотків
Кабінет Міністрів України прийняв 20 постанов, якими передбачено
збільшити у 2004 році або з наступних років граничну чисельність
працівників окремих органів виконавчої влади в цілому на
6237 одиниць.
Значні порушення бюджетного законодавства допущено Урядом
України при підготовці, затвердженні та реалізації у 2004 році
порядку виділення, пооб'єктного розподілу та перерозподілу
субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на виконання
інвестиційних проектів та на здійснення заходів із запобігання
аваріям та техногенним катастрофам у житлово-комунальному
господарстві та інших аварійних об'єктах комунальної власності.
Так, розподіл та перерозподіл відповідних коштів між регіонами та
за об'єктами здійснювався непублічно, при відсутності чітких і
прозорих критеріїв, а також без погодження з Комітетом Верховної
Ради України з питань бюджету відповідно до частини третьої статті
58 Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік"
( 1344-15 ).
Стосовно взаємовідносин державного бюджету з місцевими
бюджетами слід відзначити, що протягом 2004 року з державного
бюджету надано трансферти місцевим бюджетам в сумі
16,8 млрд гривень, або 105,8 відсотка до затверджених показників,
що становило 42,5 відсотка загального обсягу доходів місцевих
бюджетів (у 2003 році - 34,2 відсотка). Дотація вирівнювання
порівняно з 2003 роком зросла на 33,4 відсотка і становила
18,6 відсотка загального обсягу доходів місцевих бюджетів (у
2003 році - 15 відсотків). Таким чином, продовжує зростати
залежність місцевих бюджетів від фінансового забезпечення
трансфертами з державного бюджету. З місцевих бюджетів до
державного бюджету за 2004 рік передано коштів на суму
1593,2 млн гривень, або 100,1 відсотка затвердженого обсягу.
В цілому аналіз виконання місцевих бюджетів за минулий рік
засвідчив наявність актуальних проблем, характерних для попередніх
бюджетних періодів та досі невирішених, зокрема, щодо:
необхідності розширення переліку власних і закріплених
доходів місцевих бюджетів та зменшення залежності від центру;
недоліків формульного розрахунку доходів місцевих бюджетів,
що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів
(диференціація показників виконання розрахункових показників таких
доходів - від 52,3 відсотка до 673,1 відсотка);
недосконалості механізму визначення обсягів додаткової
дотації місцевим бюджетам внаслідок перевиконання показників
доходів державного бюджету, від яких перераховується дотація
вирівнювання (яку як і в минулі роки отримали майже одні і ті ж
самі регіони);
недостатнього ресурсного наповнення витратної частини
місцевих бюджетів на стадії планування та визначення обсягів
міжбюджетних трансфертів.
Враховуючи наведене, Верховна Рада України
п о с т а н о в л я є:
1. Звіт Кабінету Міністрів України про виконання Закону
України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" ( 1344-15 )
взяти до відома.
2. Зобов'язати Рахункову палату, Головне
контрольно-ревізійне управління України передати матеріали щодо
виявлених бюджетних правопорушень у 2004 році до правоохоронних
органів та інформувати Верховну Раду України про стан розгляду
таких матеріалів у правоохоронних органах, а також про вжиті
Рахунковою палатою, Головним контрольно-ревізійним управлінням
України заходи до порушників бюджетного законодавства.
3. Генеральній прокуратурі України, Міністерству внутрішніх
справ України, Службі безпеки України за фактами поданих
матеріалів Рахункової палати, Головного контрольно-ревізійного
управління України щодо виявлених бюджетних правопорушень
своєчасно реагувати на них та передавати до суду відповідні справи
про притягнення до відповідальності винних осіб.
4. Кабінету Міністрів України:
1) вивчити висновки Рахункової палати про виконання
Державного бюджету України за 2004 рік та вжити заходів для
недопущення бюджетних правопорушень у поточному та наступних
бюджетних періодах;
2) удосконалити методику розробки прогнозних
макроекономічних показників та методики розрахунків надходжень до
бюджету по окремих видах податків і зборів (обов'язкових платежів)
з метою підвищення реалістичності бюджетного планування доходів на
стадії формування та затвердження державного бюджету;
3) забезпечувати розробку та затвердження нормативно-правових
актів на виконання Закону про Державний бюджет України, у тому
числі з визначення порядків справляння платежів до бюджету, у
термін до 30 календарних днів з дня набрання чинності таким
законом;
4) вдосконалити облік податкової заборгованості з метою
об'єктивного відображення стану платіжної дисципліни, а також
запровадити реальні економічні важелі впливу на процес виникнення
та зростання простроченої податкової заборгованості;
5) запровадити дієві механізми управління об'єктами державної
власності з метою ефективного використання державного майна,
природних ресурсів державного значення та збільшення надходжень до
державного бюджету;
6) вжити результативних заходів щодо своєчасного і повного
повернення наданих з державного бюджету кредитів та погашення
заборгованості минулих років за кредитами, наданими державою або
під державні гарантії; запровадити постійний моніторинг та
контроль за діяльністю суб'єктів господарювання, які отримують
кредити, надані державою або під державні гарантії;
7) разом з Національним банком України розробити порядок
використання тимчасово вільних залишків бюджетних коштів та у разі
необхідності внести відповідні пропозиції для законодавчого
врегулювання цього питання з метою забезпечення ефективності
управління бюджетними коштами;
8) заборонити у поточному та наступних роках продовження
терміну закриття рахунків після закінчення бюджетного періоду до
внесення відповідних змін до Бюджетного кодексу України
( 2542-14 );
9) забезпечити підвищення якості бюджетного планування
головними розпорядниками коштів державного бюджету та посилення їх
відповідальності за виконання відповідних бюджетних програм;
10) при складанні розпису державного бюджету у частині витрат
обов'язково враховувати наявність сезонності у проведенні заходів
в окремих галузях, не допускати внесення змін до розпису
державного бюджету, пов'язаних із корегуванням планових показників
за звітний місяць по надходженнях та витратах під очікувані
фактичні показники;
11) вжити дієвих заходів щодо комплексного врегулювання
проблеми погашення дебіторської та кредиторської заборгованості
бюджетних установ;
12) переглянути облік та звітність щодо бюджетної
заборгованості, не пов'язаної з основною діяльністю установ, у
частині прозорого відображення та відстеження безпосередньо
заборгованості позичальників перед бюджетом за надані з державного
бюджету кредити та недопущення утворення будь-якої заборгованості
державного бюджету з витрат на кредитування та субсидування
юридичних осіб;
13) забезпечити неухильне дотримання вимог постанови Кабінету
Міністрів України від 29 березня 2002 року N 415 ( 415-2002-п )
"Про затвердження Порядку використання коштів резервного фонду
бюджету" до законодавчого закріплення відповідних норм у
Бюджетному кодексі України;
14) удосконалити нормативно-правові акти щодо закупівель за
державні кошти в частині обов'язкового застосування конкурентних
процедур при використанні бюджетних коштів на придбання товарів,
робіт і послуг, підвищення відповідальності за порушення
відповідного законодавства та у разі необхідності внести
пропозиції щодо змін до Закону України "Про закупівлю товарів,
робіт і послуг за державні кошти" ( 1490-14 );
15) перевірити ефективність використання бюджетних коштів у
розрізі регіональних програм, субвенцій на виконання заходів з
упередження аварій і запобігання техногенним катастрофам у
житлово-комунальному господарстві та на інших аварійних об'єктах
комунальної власності і на виконання інвестиційних проектів;
16) забезпечити повну збалансованість місцевих бюджетів за
делегованими державними повноваженнями шляхом реального визначення
прогнозного обсягу доходів та видатків місцевих бюджетів;
17) розробити державні соціальні стандарти з реалізації
державних соціальних гарантій (із визначенням їх вартості) та на
їх основі здійснювати розрахунки обсягів міжбюджетних трансфертів;
18) у Формулі розподілу обсягів міжбюджетних трансфертів
(дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного
бюджету) між державним та місцевими бюджетами здійснити розрахунок
прогнозного показника обсягу доходів місцевих бюджетів, що
враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів,
відповідно до вимог статті 98 Бюджетного кодексу України
( 2542-14 ); оптимізувати застосування коригуючих коефіцієнтів при
розрахунку видатків, що враховуються при розрахунку обсягів
міжбюджетних трансфертів;
19) у подальшому забезпечити у квартальній та річній
звітності про виконання Державного бюджету України додаткове
подання звітів, які за формою та змістом повністю відповідають
формі та змісту всіх додатків до закону про Державний бюджет
України, звіту про виконання видатків та кредитування місцевих
бюджетів за тимчасовою класифікацією видатків та кредитування
місцевих бюджетів, а також аналітичної інформації про виконання
текстових статей закону про Державний бюджет України;
20) у двомісячний термін подати інформацію Верховній Раді
України про виконання цього пункту Постанови.
Голова Верховної Ради України В.ЛИТВИН
м. Київ, 21 червня 2005 року
N 2677-IV