Чи можливо розпоряджатися земельною ділянкою, якою не володієш? Відповідь на це питання можна знайти у п. 12 Перехідних положень Земельного кодексу України, де зазначається, що до розмежування земель державної і комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями в межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність та земель, на яких розташовані державні, в тому числі казенні підприємства, господарські товариства, у статутних фондах яких державі належать частки (акції, паї), здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів — відповідні органи виконавчої влади.
У цьому контексті виникає запитання: чи слід розуміти ч. 2 ст. 83 Земельного кодексу України (далі — ЗК) так, що у комунальній власності вже перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, і проблема зводиться лише до технічних аспектів, як-то: встановлення спільних меж, одержання громадою документа, що посвідчує право на земельні ділянки, тощо?
Відповідь на це запитання є вкрай важливою, оскільки дотепер у жодному місті України не проведено розмежування земель державної і комунальної власності, не прийнято Закон України "Про ринок землі", а з іншого боку, саме ринок земель у містах бурхливо розвивається.
На думку В. Семчика, до комунальної власності відносяться землі, які передані у власність територіальних громад і не відносяться до об'єктів державної власності (Земельне право: Підручник для студентів юридичних спеціальностей вищих навчальних закладів / За ред. В. І. Семчика і П. Ф. Ку-линича. — С.145). М. Шульга також зазначає, що для того, щоб частина земель державної власності трансформувалася у комунальну власність, необхідна наявність відповідних юридичних фактів і здійснення ряду юридичних дій (Земельне право України: Підручник / За ред. М.В.Шульги. — СІ 12).
І. Каракаш дотримується дещо іншої думки щодо підстав виникнення права комунальної власності на землю у межах населених пунктів та зазначає, що таке право у громад виникло на підставі прямої вказівки, закріпленої у ч. 2 ст. 83 ЗК. Одночасно автор робить висновок, що комунальна власність на землю й досі не сформована (Земельне право України: Підручник / За ред. Погрібного О.О., Каракаша 1.1. — С136-137).
Інші дослідники виходять з такого тлумачення ч. 2 ст. 83 ЗК, що землі в межах населених пунктів, а також за їх межами, на яких розташовані об'єкти комунальної власності, вже перебувають у комунальній власності (Науково-практичний коментар Земельного кодексу України / За заг. ред. В.В.Медведчука. С.302).
Отже, можна зробити висновок, що, на думку деяких вчених - земельників, право власності на землю територіальних громад є похідним від права державної власності на землю, проте, чи можна вважати (пов'язувати) виникнення права власності громад на землі в межах населених пунктів з фактом нормативного закріплення в ч.2 ст. 83 ЗК цього права, єдності у науковців немає.
У ст. 142 Конституції України встановлено, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Серед переліку об'єктів права комунальної власності, наведеного у ст. 60 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", також значиться земля, природні ресурси тощо. Проте зазначені нормативні акти допускають право власності громади на землю, але ж не наділяють їх такою власністю. Таким чином, землі в межах населених пунктів потенційно є власністю відповідної громади, але це ще не юридичний факт. Принаймні Конституція не наділяє громади земельною власністю.
На нашу думку, категорія "розмежування", що використовується у Законі України "Про розмежування земель державної та комунальної власності" (далі — Закон), залучена не зовсім вдало, оскільки семантика цієї категорії не відповідає змісту і доктрині наведеного Закону. Землі за цим Законом не ділять (розмежовують), а безоплатно передають громадам. Так, зі змісту ст. 7 Закону випливає, що землі комунальної власності утворюються внаслідок передачі земель з державної власності. Такий порядок формування земель комунальної власності пронизує й інші норми цього Закону. Зокрема, ч. 1 ст. 6 передбачає, що при розмежуванні земель державної та комунальної власності не можуть передаватись до земель комунальної власності певні категорії земель. У ст. 7 Закону прямо зазначається наслідок розмежування земель державної і комунальної власності — це передача до комунальної власності всіх земель у межах населених пунктів, крім земель приватної власності та земель, віднесених до державної власності, тощо. Таким чином, виникнення права комунальної власності внаслідок проведення розмежування земель державної і комунальної власності на землю слід розуміти як передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність за переліком, визначеним у ст. 7 Закону, з видачею державного акта на ці земельні ділянки відповідно до ст. 14 Закону.
Отже, до проведення розмежування земель державної і комунальної власності відповідно до Закону територіальні громади не були і не можуть бути власниками земель у межах населених пунктів, за винятком випадків викупу земельних ділянок приватної власності для суспільних потреб (ст. 146 ЗК) або добровільної відмови власника земельної ділянки від прав на неї на користь територіальної громади села, селища чи міста (ст. 140 ЗК). За загальним правилом, викладеним у ч. 1 ст. 84 ЗК, до проведення відповідного розмежування землі в межах населених пунктів, крім земель приватної власності, перебувають у державній власності.
На сьогодні не відбулася передача власності на землі в населених пунктах від держави до громад. У зв'язку з цим не відбулася реєстрація прав на нерухомість, а отже, не виникло право власності громад на землі. До реєстрації прав на нерухомість громади та їх представницькі органи у земельних відносинах здійснюють функції, делеговані державою, а саме: розпоряджаються державними землями в межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність.
У контексті вищевикладеного виникає питання: на якій підставі ради як представницькі органи громад, що не є власниками земель та землекористувачами, звертаються до суду за захистом порушеного права власності у земельних відносинах? Принаймні в м. Києві майже щодня в господарському суді та судах вищого рівня розглядаються (як правило, на користь позивача) справи за віндикаційними позовами Київської міської ради про звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок відповідно до ст.212 ЗК.
І. Дзера зазначає, що в юридичній науці прийнято виділяти два основні елементи, що визначають сутність будь-якого позову — предмет і підставу. Предметом позову є матеріально-правова вимога позивача до відповідача, а підставою посилання на належне йому право, юридичні факти, що призвели до порушення цього права, та правове обґрунтування необхідності його захисту (Дзера І. О. Цивільно-правові засоби захисту права власності в Україні. С. 54).
Загальновідомо, що предметом віндикаційного позову є вимога неволодіючого майном власника або титульного володільця до особи, що незаконно володіє цим майном, про повернення індивідуально визначеного майна з чужого незаконного володіння. Підставою віндикаційного позову є обставини, які свідчать про відсутність між позивачем і відповідачем зобов'язально-правових відносин, наявність у позивача доказів, що підтверджують право власності або інше титульне право на витребуване майно, вибуття його з володіння позивача, перебування його в натурі у відповідача тощо. Єдиним документом, що посвідчує право власності (або право постійного користування) на земельну ділянку, відповідно до ст. 126 ЗК є державний акт. Ця вимога розповсюджується і на Київську міську раду відповідно до ст. 14 Закону України "Про розмежування земель державної та комунальної власності". Проте в зазначених справах немає жодних доказів, що позивач є власником або має інше титульне право щодо спірних земельних ділянок.
На нашу думку, парламентарі у Законі України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" все ж таки передбачили механізм захисту права власності (користування) на, землю держави та інших суб'єктів земельних відносин. Проте при розгляді віндикаційних позовів у земельних відносинах судами майже не застосовується Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 р. у частині, що встановлює повноваження спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель. Саме цей орган, а не Київська міська рада, має вживати відповідно до підпункту "д" ст. 6 вказаного Закону заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам. При цьому Київська міська рада не має жодних переваг перед іншими суб'єктами земельних відносин у способі підтвердження свого права на спірні земельні ділянки. Мабуть, у цьому випадку доречно нагадати зміст ст. 6 Конституції України про те, що органи влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.