Державною регуляторною службою України відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" розглянуто проект наказу Міністерства соціальної політики України "Про затвердження Правил безпеки під час розробки родовищ рудних та нерудних корисних копалин підземним способом" (далі - проект наказу), а також документи, що додаються до проекту наказу, подані листом Державної служби України з питань праці від 18.03.2016 N 2894/1/10.2-ДП-16.
За результатами проведеного аналізу проекту наказу та відповідного аналізу регуляторного впливу (далі - АРВ) на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон про регуляторну політику) встановлено:
проектом наказу пропонується затвердити Правила безпеки під час розробки родовищ рудних та нерудних корисних копалин підземним способом (далі - проект Правил).
Згідно преамбули проекту наказу його розроблено відповідно до вимог статті 28 Закону України "Про охорону праці".
Однак проект регуляторного акта не може бути погоджений ДРС у представленій редакції з огляду на нижчезазначене.
1. Проект Правил потребує редакційного уточнення з метою його приведення до вимог нормопроектувальної техніки, зокрема, щодо точності термінології та понять, що використовуються у вищезазначеному Законі України.
Зокрема, це стосується наступного:
- по тексту проекту Правил постійно застосовується поняття "орган виконавчої влади з нагляду за охороною праці" (за погодженням, на підставі дозволу тощо);
- спеціалізована організація - суб'єкт господарювання, що виконує роботи з технічного огляду, випробування, експертного обстеження, технічної діагностики, монтажу, налагодження, ремонту, технічного обслуговування машин, механізмів та устатковання підвищеної небезпеки та який має дозвіл органу виконавчої влади з питань охорони праці на виконання цих видів робіт (пункт 2 розділу II проекту Правил);
- роботи в таких шахтах (рудниках) необхідно здійснювати відповідно до вимог Правил безпеки у вугільних шахтах, затверджених наказом Державного комітету України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду від 22 березня 2010 N 62, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 17 червня 2010 за N 398/17693 (далі - НПАОП 10.0-1.01-10), або заходів, погоджених з центральним органом виконавчої влади з нагляду за охороною праці (пункт 2 глави 3 розділу V проекту Правил);
- щорічно повинен проводитись огляд локомотивів і обладнання підземних гаражів та зарядних камер комісією, призначеною наказом роботодавця, та за участю представника територіального органу Держпраці (пункт 32 глави 2 розділу VII проекту Правил);
- допустиме застосування напруги не більше ніж 35000 В для живлення стаціонарних центральних підземних трансформаторних підстанцій, за умови розробки спеціалізованими організаціями нормативів і проектів та узгодження їх з органами державної влади з нагляду за охороною праці (пункт 3 глави 3 розділу VIII проекту Правил);
- у разі відкликання підпису з ПЛА через несвоєчасне внесення змін або виявлення невідповідності плану дійсному стану в шахті (руднику) командир АРС зобов'язаний письмово повідомити про це технічного керівника гірничого підприємства, а також територіальний орган виконавчої влади з нагляду за охороною праці (пункт 6 глави 1 розділу XIV проекту Правил).
Таким чином, відповідно до пункту 2.13 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 N 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 N 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12 квітня 2005 за N 381/10661 (далі - Порядок реєстрації), у тексті нормативно-правових актів наводяться повні найменування державних органів або їх офіційні скорочення, зазначені в законах, положеннях.
Статтею 33 Закону України "Про охорону праці" визначені повноваження міністерств та інших центральних органів виконавчої влади в галузі охорони праці, зокрема, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.
Крім цього, у пункті 32 розділу III проекту Правил, відповідно до якого використання надшахтних будівель і будівництво нових споруд в межах зон зсуву земної поверхні та небезпечних за проявами газу можливе у виняткових випадках за проектом, погодженим з органом виконавчої влади з нагляду за охороною праці та іншими наглядовими органами, було б слушним конкретизувати визначення "інші наглядові органи", адже зазначене формулювання може трактуватися неоднозначно, що створить певні складнощі при його практичному застосуванні.
Аналогічні зауваження стосуються також, зокрема:
- пункту 1 глави 1 розділу VIII проекту Правил в частині посилання на Правила технічної експлуатації електроустановок споживачів, затверджені наказом Міністерства палива та енергетики 25 липня 2006 N 258 (в редакції наказу Міністерства енергетики та вугільної промисловості від 13 лютого 2012 N 91), зареєстровані у Міністерстві юстиції України 2 березня 2012 за N 350/20663, - ці Правила зареєстровані у Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2006 р. за N 1143/13017;
- пункту 4 глави 3 розділу XV - Санітарно-побутові та гігієнічні приміщення на шахтах (рудниках), які містять техногенно-підсилені джерела природного походження, необхідно облаштовувати відповідно до вимог Основних санітарних правил забезпечення радіаційної безпеки України, затверджених наказом Міністерства охорони здоров'я України від 02 лютого 2005 N 54, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 20 травня 2005 за N 522/10832, - ці Правила зареєстровані у Міністерстві юстиції України 20 травня 2005 за N 552/10832;
- пункту 2 розділу XVI в частині посилання на вимоги Закону України "Про видобування і переробку уранових руд" від 19.11.97 N 645/97-ВР - відповідно до пункту 2.15 Порядку реєстрації при відсиланні до закону зазначається тільки його заголовок (крім законів про внесення змін).
2. Положеннями проекту Правил передбачається, що виконання окремих робіт вимагає наявності дозволів органу виконавчої влади з питань охорони праці на виконання цих робіт (це стосується, зокрема, пункту 2 розділу III, підпункту 8 пункту 5 розділу V, підпункту 9 пункту 3, підпункту 5 пункту 6 розділу VII, підпунктів 1, 24 пункту 2 розділу VIII, пункту 1 розділу XVI).
Проте у проекті Правил необхідно визначити чіткі назви документів дозвільного характеру.
3. Також проектом Правил передбачається положення щодо процедури видачі рішення (зокрема, підпункт 8 пункту 5 розділу V) та погодження проектів, заходів, термінів впровадження, використання (зокрема, пункт 32 розділу III, підпункт 2 пункту 3 розділу V, підпункт 16 пункту 2 розділу VII, підпункт 13 пункту 1 розділу XV).
Водночас відповідно до статті 1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (далі - Закон про дозвільну систему) документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ, який дозвільний орган зобов'язаний видати суб'єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб'єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.
Отже, у розумінні Закону про дозвільну систему відповідні рішення та погодження мають ознаки документів дозвільного характеру.
Більш того, відповідно до частини першої статті 4 Закону про дозвільну систему виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, серед іншого, встановлюються:
- необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види;
- дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру;
- вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформленні, видачі дубліката, анулювання документа дозвільного характеру;
- перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.
Проте на рівні Кодексу України про надра, Законів України "Про охорону праці", "Про аварійно-рятувальні служби", "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" та Гірничого закону України відповідні положення не передбачені.
Тобто у порушення вимог частини першої статті 4 Закону про дозвільну систему проект Правил містить положення, які повинні передбачатись лише нарівні Закону.
4. Підпунктом 50 пункту 3 розділу VII проекту Правил передбачається, що на кожну копрову споруду має бути паспорт технічного стану та акт.
Водночас постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 N 461 "Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів" (далі - Постанова N 461) встановлено, зокрема, що на підставі інформації, отриманої під час технічного обстеження, з урахуванням виду, складності, технічних та інших особливостей об'єкта, проведених заходів, а також даних технічного паспорта, проектної та іншої технічної документації на об'єкт (за наявності) виконавець проводить оцінку технічного стану об'єкта та складає звіт про проведення технічного обстеження.
Також Постановою N 461 визначено, що прийняття в експлуатацію об'єктів, що належать до IV і V категорії складності, здійснюється на підставі акта готовності об'єкта до експлуатації шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката.
Враховуючи зазначене, необхідно редакцію відповідного положення проекту Правил узгодити з Постановою N 461.
5. Підпунктом 5 пункту 6 розділу VII проекту Правил встановлюється, що експлуатація канатів підіймальних установок визначається за результатами випробовувань на станціях, що мають дозвіл органу влади з нагляду за охороною праці відповідно до Порядку видачі дозволів (зокрема, підпункт 37 пункту 9 розділу VII, підпункт 1 пункту 2, підпункт 3 пункту 3 розділу VIII).
Відповідно до Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 N 96, Держпраці є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику, зокрема, у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.
Враховуючи вищезазначене, необхідно проект Правил привести у відповідність до постанови Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 N 96.
6. Положеннями проекту Правил, зокрема, передбачається дозвіл на відновлення робіт у вибої - видає технічний керівник шахти (рудника), та дозвіл технічного керівника шахти (рудника) на відкатку контактними електровозами.
З метою недопущення появи дозвільних процедур пропонуємо слово "Дозвіл" та "дозволу" замінити на слово "Наказ" у відповідних відмінках (зокрема, в підпункті 1 пункту 15 розділу VI, підпункті 1 пункту 2 розділу VII, підпунктах 2, 3 пункту 2 розділу XI, пункті 4 розділу XVII).
7. Також висловлюємо застереження щодо положень проекту Правил стосовно узгодження проектів, облаштування, розташування, організації, програмами і строків (підпункт 15 пункту 4 розділу XIII, підпункт 5 пункту 4 розділу XV, підпункт 2 пункту 5 розділу XV, пункт 1 розділу XVI).
Відповідно до статті 1 Закону України "Про адміністративні послуги" адміністративною послугою є результат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків такої особи відповідно до закону.
У розумінні Закону України "Про адміністративні послуги" узгодження має ознаки адміністративної послуги.
Відповідно до частини першої статті 5 Закону України "Про адміністративні послуги" виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються:
- найменування адміністративної послуги та підстави для її одержання;
- суб'єкт надання адміністративної послуги та його повноваження щодо надання адміністративної послуги;
- перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги;
- платність або безоплатність надання адміністративної послуги;
- граничний строк надання адміністративної послуги;
- перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги.
Проте на рівні Закону України "Основи законодавства України про охорону здоров'я" та Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" відповідні положення не передбачені.
Тобто, у порушення вимог частини першої статті 5 Закону України "Про адміністративні послуги", проект Правил містить положення, які повинні передбачатись лише на рівні Закону.
8. Окрім вищевикладеного, звертаємо увагу розробника, що 15 березня поточного року набрала чинності постанова Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 N 1151 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 р. N 308", у зв'язку з чим підготовка АРВ до проекту регуляторного акта має відбуватися з урахуванням змін, передбачених цією постановою.
Таким чином, проект наказу та АРВ необхідно доопрацювати з урахуванням вищезазначеного.
Враховуючи вищезазначене, при розробці проекту наказу розробником не враховані принципи державної регуляторної політики, визначені статтею 4 Закону про регуляторну політику, зокрема:
- ефективності - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави;
- збалансованості - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави.
Крім того, під час розробки проекту наказу розробником не дотримано вимог статті 5 зазначеного Закону про регуляторну політику в частині недопущення прийняття регуляторних актів, які не узгоджуються з діючими регуляторними актами, та статті 8 Закону про регуляторну політику у частині неналежної підготовки АРВ щодо даного проекту наказу.
Ураховуючи викладене, керуючись частиною п'ятою статті 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", Державною регуляторною службою України вирішено:
відмовити в погодженні проекту наказу Міністерства соціальної політики України "Про затвердження Правил безпеки під час розробки родовищ рудних та нерудних корисних копалин підземним способом".
В. о. Голови Державної | О. М. Мірошніченко |