Державною регуляторною службою України (ДРС) відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" розглянуто проект постанови Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 р. N 819" (далі - проект постанови та проект Положення відповідно), а також документи, що надані до нього листом Державної авіаційної служби України від 10.06.2016 N 1.22-5775.
За результатами розгляду проекту постанови та аналізу регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" встановлено:
проектом постанови передбачається внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28.09.93 N 819 "Про створення Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях" шляхом визначення та затвердження переліку, порядку сплати та розміру державних зборів, які справляються із суб'єктів авіаційної діяльності, та порядку використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях (далі - Фонд).
Однак проект постанови не може бути погоджений у запропонованій редакції з огляду на наступне.
Пунктом 7 проекту Положення передбачається нормативно закріпити обов'язок для Державного підприємства обслуговування повітряного руху України щодо сплати державних зборів за підтвердження (засвідчення) відповідності вимогам авіаційних правил України, розмір яких заплановано встановити на рівні одного відсотка суми плати за одержані аеронавігаційні послуги.
При цьому згідно відповідного пункту проекту Положення розрахунок таких державних зборів проводиться щомісяця на підставі звіту Державного підприємства обслуговування повітряного руху України про плату, одержану за надані аеронавігаційні послуги, за встановленою Державіаслужбою формою.
Також передбачається визначити, що державне підприємство обслуговування повітряного руху України подає щомісяця до 20 числа місяця, що настає за звітним, Державіаслужбі звіт про плату, одержану за надані аеронавігаційні послуги.
Проте, за позицією Державної регуляторної служби України, запропоновані положення суперечать вимогам Повітряного кодексу України, а саме:
- пункту 1 частини 5 статті 12 - щодо підстав для сплати державних зборів, тобто за сертифікацію, реєстрацію, перереєстрацію об'єктів та суб'єктів авіаційної діяльності та супроводження їх діяльності, а не "за підтвердження (засвідчення) відповідності", як це запропоновано проектом постанови;
- частин 5 та 6 статті 36 щодо використання провайдером грошових коштів за надані послуги з аеронавігаційного обслуговування.
Окрім того, зміст першою абзацу пункту 7 проекту Положення не встановлює розрахунковий базовий період, за який відповідному Державному підприємству обслуговування повітряного руху України необхідно обрахувати плату, одержану за надані аеронавігаційні послуги для визначення в подальшому розміру, запропонованого проектом Положення, державного збору.
Також слід зазначити, що Порядок оформлення операцій з постачання послуг з аеронавігаційного обслуговування вже визначений постановою Кабінету Міністрів України від 31.01.2011 N 101 відповідно до чинного законодавства.
Враховуючи вищевикладене, запропоновані зміни проектом постанови потребують додаткового обґрунтування розробником із приведенням законодавчих підстав їх внесення.
Проектом постанови запропоновано встановити форми Звіту Державного підприємства обслуговування повітряного руху України про плату, одержану за надані аеронавігаційні послуги, а також форму Звіту про пасажирів, які відлітають з аеропорту України, та про вантаж, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, які необхідно завіряти печаткою суб'єктів авіаційної діяльності.
Вважаємо, що зазначена пропозиція є, насамперед, фінансово обтяжливою для відповідних суб'єктів та вимушеною, зокрема, такою, яка зобов'язує суб'єктів господарювання до обов'язку отримувати таку печатку у разі її відсутності.
Слід підкреслити, що з 06.11.2014 року набув чинності Закон України від 15.04.2014 N 1206-VII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення порядку відкриття бізнесу", яким скасована обов'язкова наявність печатки у суб'єктів приватного права. На даний час печатки мають винятково інформаційний характер, а не дозвільний, як це було раніше.
З огляду на викладене, вбачаємо об'єктивну необхідність у доопрацюванні проекту постанови в частині доповнення її редакції після слів "М. П." словами "(за наявності)".
За інформацією, отриманою під час розгляду проекту постанови, на адресу Державіаслужби було направлено лист від Державного підприємства обслуговування повітряного руху України із наданими зауваженнями та пропозиціями до проекту постанови.
При цьому в ДРС відсутня інформація щодо належного реагування розробником на надані зауваження та пропозиції.
З приводу зазначеного зауважуємо, що статтею 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" визначено ключові принципи державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.
Принцип прозорості та врахування громадської думки, зокрема, передбачає відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.
Статтею 9 цього Закону встановлено, що усі зауваження та пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю або частково враховує одержані зауваження та пропозиції або мотивовано їх відхиляє.
З метою дотримання вищезазначених вимог вказаного Закону розробнику проекту постанови необхідно здійснити об'єктивний розгляд відповідного звернення та інформувати заявника і Державну регуляторну службу України про його результат.
Поданий розробником аналіз регуляторного впливу до проекту постанови не відповідає вимогам Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308 "Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта", зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 N 1151 (далі Методика).
Відповідно до пункту 13 Методики результати проведення аналізу впливу регуляторного акта (АРВ) викладаються письмово згідно з додатком 1 цієї Методики.
1. Так, у розділі I "Визначення проблеми" АРВ згідно з вимогами Методики розробник повинен чітко визначити проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державною регулювання, визначити причини її виникнення, оцінити важливість зазначеної проблеми, зокрема навести дані у цифровому чи кількісному вимірі, що доводять факт існування проблеми і характеризують її масштаб, визначити основні групи, на які вона справляє вплив, а також обґрунтування, чому проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів та діючих регуляторних актів.
Проте в АРВ до проекту постанови розробником зазначено, що основною проблемою необхідності впровадження відповідного державного регулювання є несплата Приватним акціонерним товариством "Авіакомпанія "Міжнародні авіалінії України" державного збору за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України. При цьому в АРВ зазначено, що дія відповідного проекту регуляторного акта поширюється на великих і середніх суб'єктів господарювання у кількості 71 підприємств.
З огляду на викладене, за позицією ДРС, масштаб впливу на суб'єктів господарювання за результатами прийняття проекту постанови не відповідає визначеній розробником проблемі.
Водночас розробником не доведено, що розв'язання вказаної проблеми можливе саме за допомогою прийняття відповідного проекту регуляторного акта, без задіяння ринкових механізмів та/або діючих регуляторних актів, а також за результатами впровадження окремих державних зборів для загальної сукупності вищезгаданих суб'єкті, та встановлення додаткової звітності за окремими аспектами їх діяльності.
Зазначене, зокрема, не відповідає вимогам статті 4 Закону, зокрема, принципу доцільності, оскільки розробником не доведена наявність проблеми, що потребує державного втручання, та не обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою її вирішення.
2. У розділі II "Цілі державного регулювання" АРВ розробник повинен чітко визначити мету державного регулювання, що має бути безпосередньо пов'язана з розв'язанням проблеми.
Натомість, в цьому розділі розробником формально зазначено, що цілями державного регулювання і удосконалення механізму управління в галузі цивільної авіації України, надання інструменту для більш оперативного керування економічними процесами, підвищення ефективності використання коштів Фонду, врегулювання ставок державних зборів та приведення їх у відповідність до світової практики та Повітряного кодексу України.
Задекларовані розробником цілі державного регулювання не відповідають проблемі, визначеній у попередньому розділі АРВ, є абстрактними та не вимірюваними. Зокрема, розробником не визначено індикаторів зменшення масштабів проблеми, що характеризувало б досягнення мети регулювання.
Таким чином, розробником порушено принцип адекватності, оскільки належним чином не обґрунтовано, наскільки така форма державного регулювання відповідає вирішенню існуючої проблеми.
3. У розділі III "Визначення та оцінка альтернативних способів досягнення цілей" розробник повинен визначити всі можливі альтернативні способи вирішення існуючої проблеми та оцінити вигоди і витрати держави, населення та суб'єктів господарювання від застосування кожного з них.
Однак розробник при визначенні альтернативних способів досягнення цілей обмежився лише текстовим описом вигод і витрат держави, населення та суб'єктів господарювання від застосування кожного з них. При цьому під час проведення оцінки впливу на сферу інтересів суб'єктів господарювання великого і середнього підприємництва окремо кількісно розробником не визначено витрати, які будуть виникати внаслідок запровадження кожного з альтернативних способів, у грошовому еквіваленті відповідно до Додатка 2 до Методики.
В АРВ розробником не наведено жодних розрахунків втрат суб'єктів господарювання, яких вони зазнають як внаслідок впровадження проекту постанови, так і внаслідок застосування альтернативних способів досягнення цілей, що підтверджували б економічну доцільність обраного способу.
Зазначене не дозволить в подальшому об'єктивно оцінити, наскільки обраний розробником спосіб державного втручання відповідає проблемі, що потребує врегулювання, та наскільки його застосування буде ефективним для її вирішення.
Так, з огляду на впровадження додаткової звітності для суб'єктів авіаційної діяльності та встановлення відповідних державних зборів на рівні, запропонованому проектом постанови, у контексті даного пункту АРВ необхідно розрахувати витрати зазначених суб'єктів господарювання пов'язаних із виконанням вимог запропонованих проектом постанови змін.
4. У зв'язку з неналежним опрацюванням попередніх розділів АРВ у розділі IV "Вибір найбільш оптимального альтернативного способу досягнення цілей" розробником не доведено вибір оптимального альтернативного способу з урахуванням системи бальної оцінки ступеня досягнення визначених цілей, не проаналізовано причини відмови від застосування того чи іншого способу та аргументи на користь обраного, що є порушенням принципу ефективності забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів.
5. У розділі V АРВ "Механізми та заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми" розробником не описано механізм дії запропонованого регулювання з урахуванням основних бізнес-процесів, які потрібно буде забезпечити суб'єктам господарювання для реалізації його вимог. При цьому розробником не враховано, що механізм реалізації регуляторного акта має бути безпосередньо пов'язаний із цілями та очікуваними результатами регуляторного акта, тобто яким чином будуть діяти норми проекту постанови та якою прогнозується ситуація після набрання регуляторним актом чинності.
Також розробнику необхідно обґрунтувати розміри та механізм формування запропонованих проектом постанови державних зборів, запропонованих у додатках 2 до проекту постанови.
Крім того, розробнику необхідно оцінити, які організаційні заходи мають здійснити органи влади для впровадження цього регуляторного акта після набрання чинності, які мають бути пов'язані безпосередньо із предметом регулювання зазначеного проекту постанови, а не з проходженням відповідного проекту регуляторного акта стадій погодження у окремих органів виконавчої влади.
6. При заповненні розділу VI АРВ "Оцінка виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні проваджувати або виконувати ці вимоги" розробником не обраховано втрати органів виконавчої влади на виконання вимог регуляторного акта згідно з Додатком 3 до Методики, що не дозволяє зробити висновок щодо забезпечення балансу інтересів суб'єктів господарювання та держави, та чи витрати держави не є оптимальними і не містять ознак корупційних ризиків.
7. Розділ VIII АРВ "Визначення показників результативності дії регуляторного акта" заповнено з порушенням вимог пункту 10 Методики, оскільки обов'язкові показники результативності повинні бути не описовими, а кількісними та вимірювальними.
Враховуючи вищевикладене, за результатами розгляду положень проекту постанови та аналізу його регуляторного впливу встановлено, що проект розроблено без дотримання ключових принципів державної регуляторної політики ефективності, збалансованості, прозорості та врахування громадської думки, визначених статтею 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а також порушенням вимог статті 5 цього Закону в частині недопущення прийняття регуляторних актів, які не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти, вимог статті 8 в частині підготовки АРВ з урахуванням вимог Методики проведення аналізу регуляторного впливу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308.
Ураховуючи вищенаведене, керуючись частиною четвертою статті 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у господарської діяльності", Державною регуляторною службою України вирішено:
відмовити в погодженні проекту постанови Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 р. N 819".
Голова Державної | К. М. Ляпіна |