Про відмову в погодженні проекту регуляторного акта

Державною регуляторною службою України відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" здійснено розгляд проекту Закону України "Про професійну діяльність" (далі - проект Закону) та документи, що надані до нього листом Міністерства освіти України від 25.07.2016 року N 1/12-3525.

За результатами розгляду проекту Закону та аналізу його регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон) встановлено:

метою прийняття акта є врегулювання питання щодо удосконалення управління професійною освітою шляхом можливості делегування місцевим органам виконавчої влади та місцевого самоврядування функцій управління професійно-технічними навчальними закладами, що сприятиме посиленню ролі місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування у формуванні робітничого потенціалу країни з максимальним врахуванням потреб регіонів у кваліфікованих кадрах.

Однак проект регуляторного акта не може бути погоджений у запропонованій редакції та потребує доопрацювання з урахуванням наступних зауважень.

Проект Закону містить численні неузгодженості з діючими законами, а також його внутрішній зміст має недоліки технічного та логічного характеру, що у певних випадках негативно впливає на зміст норм, що у майбутньому унеможливить дієве правозастосування їх на практиці, а відтак й ефективне регулювання відповідних суспільних відносин.

Крім того, проект Закону містить тенденції до необґрунтованого ускладнення відносин у сфері освіти, а не дерегуляції та відповідності принципам гнучкості, прогностичності, єдності і наступності системи освіти в цілому та професійно-технічної освіти зокрема.

Так, суперечливою є назва проекту Закону, оскільки згідно з аналізом регуляторного впливу проекту Закону необхідність його розробки зумовлена виконанням положень відповідного підпункту частини 5 Перехідних та прикінцевих положень Закону України "Про вищу освіту" від 1 квітня 2014 р. N 1556-VII, Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку "Україна-2020" у 2015 році, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 04.03.2015 N 213-р (далі - розпорядження КМУ N 213-р). Разом з тим відповідними положеннями вищезазначеного Закону та розпорядженням КМУ 213-р передбачається розробка проекту нової редакції Закону України "Про професійно-технічну освіту".

Відповідно до частини другої статті 53 Конституції України, держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

При цьому п. 1.ч. 2 Розділу XIII проекту Закону передбачає прирівняти термін "професійно-технічна освіта" до терміну "професійна освіта", що потягне за собою необхідність внесення змін до Конституції України, які можуть ініціюватися Кабінетом Міністрів України. У зв'язку з цим вважаємо за необхідне, навпаки, прирівняти термін "професійна освіта" до терміну "професійно-технічна освіта".

У статті 3 проекту Закону зазначено перший принцип професійно-технічної освіти "забезпечення якості освіти", який не відповідає міжнародним договорам та практиці, згідно з якими першим з основних принципів будь якої освіти є доступність (див. Загальну декларацію прав людини, Конвенцію Організації Об'єднаних Націй з питань освіти, науки і культури про боротьбу з дискримінацією в галузі освіти).

В розрізі Конституції України, Законів "Про освіту", "Про вищу освіту", "Про центральні органи виконавчої влади", "Про ліцензування видів господарської діяльності", "Про оренду державного та комунального майна", "Про управління об'єктами державної власності" та ін. відсутні єдині підходи (в контексті принципів побудови відносин освіти у країні) до таких основоположних питань, як державні політика і регулювання, управління, майнові засади та ін., а також чітке, логічне і послідовне розмежування повноважень та компетенції відповідних суб'єктів, що вбачається з нижченаведеного аналізу.

У статті 4 проекту Закону зазначається, що державна політика у сфері професійної освіти реалізується, у тому числі, центральним органом виконавчої влади із забезпечення якості освіти, що не відповідає принципам державного управління і децентралізації, оскільки якість освіти - це складова частина державної політики у сфері освіти та науки та не потребує утворення спеціального органу виконавчої влади із забезпечення якості освіти, а також частині 2 статті 1 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", відповідно до якої міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики.

Надалі, статтею 14 проекту Закону новому органу надаються повноваження, які у відповідній мірі (наприклад, щодо моніторингу якості освіти) не узгоджуються із Законом України "Про освіту", а в частині контролю просто не охоплюють усіх учасників правовідносин, про які по факту потребуватимуть контролю з боку держави.

В даному випадку вважаємо за доцільне виходити з принципів статті 17 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", яка визначає, що у разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства, центральний орган виконавчої влади утворюється як інспекція.

В абзаці третьому частини 1 статті 8 проекту Закону зазначено такий рівень освіти, як "вища професійна освіта", який не тільки не відповідає освітнім рівням, визначеним статтею 30 Закону України "Про освіту", а й викликає суперечність в контексті трактування у зв'язку зі застосуванням слова "вища" та вказує на безпідставне змішування двох принципово різних освітніх рівнів.

У частині 2 статті 11 проекту Закону зазначається, що управління у сфері професійної освіти у межах повноважень здійснюється, серед іншого, органами місцевого самоврядування. Однак надалі їм законодавчо не делегується жодного повноваження (на відміну від інших суб'єктів управління).

У статті 12 та частині 3 статті 49 проекту Закону визначається, що Кабінет Міністрів України через систему органів виконавчої влади затверджує порядок та умови передачі в оренду майна закладів професійної освіти, що у свою чергу не відповідає основним засадам Законів України "Про оренду державного та комунального майна", "Про управління об'єктами державної власності", "Про Кабінет Міністрів України".

Також, статтею 12 проекту Закону пропонується визначити повноваження Кабінету Міністрів України у сфері професійної освіти, які практично дублюють за змістом приписи Конституції та Закону України "Про Кабінет Міністрів України". Зокрема, п. 3 частини першої статті 12 проекту Закону, в якому передбачено, що Уряд "забезпечує розроблення і здійснення заходів щодо створення матеріально-технічної бази та інших умов, необхідних для розвитку професійної освіти", фактично дублює положення абзацу 9 пункту 2 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України".

Водночас деякі положення проекту Закону не співпадають з приписами базового Закону України "Про Кабінет Міністрів України". Так, відповідно до п. 1 частини першої статті 12 проекту Закону Кабінет Міністрів України через систему органів виконавчої влади "забезпечує реалізацію державної політики у сфері професійної освіти", що дублює завдання Міністерства освіти та науки України, які затверджені Положенням про Міністерство освіти та науки України. Натомість припис абз. 7 п. 2 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" передбачає, що Уряд "забезпечує проведення державної політики у сферах... освіти".

Також, пунктом 7 частини першої статті 12 проекту Закону передбачається, що Кабінет Міністрів України через систему органів виконавчої влади затверджує ліцензійні умови провадження освітньої діяльності закладів професійної освіти.

Відповідно до абзацу десятого частини першої статті 13 проекту Закону центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти розробляє разом із заінтересованими центральними органами виконавчої влади ліцензійні умови провадження освітньої діяльності закладів професійної освіти та подає їх в установленому порядку на затвердження Кабінету Міністрів України.

Згідно з частиною третьою статті 23 проекту Закону юридична особа набуває статусу закладу професійної освіти з моменту отримання ліцензії на провадження освітньої діяльності з професійної освіти.

Відповідно до абзацу шостого частини першої статті 25 проекту Закону у системі професійної освіти можуть діяти інші типи закладів освіти (у тому числі заклади професійної освіти із специфічними умовами навчання), що забезпечують відбір та додаткову підготовку (спортивну, військову, художньо-технічну тощо) обдарованої молоді, створюють умови для розвитку її індивідуальних, творчих, спортивних здібностей, реалізують стандарт професійної освіти на певному рівні та отримали ліцензію на здійснення освітньої діяльності.

В абзаці другому пункту 1 частини другої статті 35 проекту Закону передбачається, що система зовнішнього забезпечення якості професійної освіти, серед іншого, включає інструменти, процедури та заходи забезпечення і підвищення якості освіти, зокрема ліцензування освітньої діяльності.

Статтею 36 проекту Закону встановлюється порядок ліцензування освітньої діяльності закладів професійної освіти.

Проте згідно із пунктом 6 частини першої статті 7 Закону України від 02.03.2015 N 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності", який набрав чинності 28.06.2015 (далі - Закон N 222) ліцензуванню підлягає такий вид господарської діяльності, як освітня діяльність закладів освіти.

Отже, пункт 7 частини першої статті 12, абзац десятий частини першої статті 13, частина третя статті 23, абзац шостий частини першої статті 25, абзац другий пункту 1 частини другої статті 35, назва та частина перша статті 36 проекту Закону потребують приведення у відповідність до пункту 6 частини першої статті 7 Закону N 222.

Відповідно до абзацу дев'ятого частини першої статті 13 проекту Закону до повноважень Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері професійної освіти належить ліцензування закладів професійної освіти усіх форм власності та підпорядкування відповідній адміністративно-територіальній одиниці на право здійснення освітньої діяльності у сфері професійної освіти та надання освітніх послуг у сфері професійної освіти на здійснення первинної професійної підготовки, професійного навчання, підвищення кваліфікації, професійної перепідготовки.

Водночас відповідно до пункту 7 частини першої статті 1 Закону N 222 орган ліцензування - це орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган.

Перелік органів ліцензування затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 N 609.

Оскільки визначення органу ліцензування не є предметом проекту Закону, то абзац дев'ятий частини першої статті 13 проекту Закону потребує виключення.

Також заявлені в аналізі регуляторного впливу акту цілі (II) та оцінка (VI) не знайшли дієвого та обґрунтованого відображення у проекті Закону безпосередньо, в т. ч. в частині делегування функцій. Крім того, заявлені новації у певних випадках не можуть бути реалізовані, оскільки суперечать державній політиці у інших сферах (наприклад, делегування місцевим органам виконавчої влади та самоврядування функцій ліцензування закладів професійної освіти усіх форм власності суперечить статті 1 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", яка визначає, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган.

Безпосередньо ця новація в проекті Закону суперечить діючому законодавству та державній політиці у сфері ліцензування. Це стосується частини першої статті 36 проекту Закону, яка передбачає, що освітня діяльність закладів професійної освіти провадиться на підставі ліцензій, які видаються центральним або регіональним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти, у встановленому законодавством порядку.

Водночас, відповідно до частини першої Закону України "Про місцеві державні адміністрації" виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Зазначеним законом не передбачено регіональних органів виконавчої влади.

Отже, частина перша статті 36 проекту Закону потребує узгодження з нормами Закону України "Про місцеві державні адміністрації".

Частиною другою статті 36 проекту Закону передбачається, що ліцензії можуть бути анульовані з підстав, передбачених законом.

Проте перелік підстав для прийняття рішення про анулювання ліцензії визначено в частині другій статті 16 Закону N 222.

Отже, з метою уникнення дублювання окремих норм, вважаємо недоцільним включення до проекту Закону норм, передбачених Законом N 222.

Частиною третьою статті 36 проекту Закону пропонується, що інформація про видачу та анулювання ліцензії вноситься до Єдиної державної електронної бази з питань освіти та Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців.

Проте, відповідно до частини першої статті 18 Закону N 222 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців відповідно до кожного суб'єкта господарювання в порядку, що встановлює розпорядник цього реєстру, вносяться: вид господарської діяльності, на який видано ліцензію; найменування та ідентифікаційний код органу ліцензування, що прийняв рішення про видачу ліцензії; дата і номер рішення органу ліцензування про надання ліцензії, посада, прізвище та ініціали посадової особи органу ліцензування, яка його підписала; відомості про місця та засоби провадження ліцензіатом виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, подання яких органу ліцензування передбачено ліцензійними умовами; зміни відомостей, що пов'язані з зміною інформації про ліцензіата, які були внесені до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців; підстави, дата і номер рішення про анулювання ліцензії, дата набрання ним чинності; інші дані, передбачені положенням про внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців інформації щодо ліцензування.

Крім того, відповідно до Закону України від 26.11.2015 N 835-VIII "Про внесення змін до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" (далі - Закон N 835) Єдиний державний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - Єдиний державний реєстр) - єдина державна інформаційна система, що забезпечує збирання, накопичення, обробку, захист, облік та надання інформації про юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадські формування, що не мають статусу юридичної особи.

Отже, дану статтю необхідно привести у відповідність до Закону N 835, а також, з метою уникнення дублювання окремих норм, вважаємо недоцільним включення до проекту Закону норм, передбачених Законом N 222.

У статті 38 проекту Закону передбачаються незалежні установи оцінювання та забезпечення якості професійної освіти. В чинній редакції Закону України "Про освіту" не передбачена діяльність незалежних установ оцінювання та забезпечення якості професійної освіти, які є недержавними організаціями (установами, агенціями, бюро тощо), акредитовані центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері освіти, які повноважні здійснювати оцінювання змісту та/або результатів освітньої діяльності закладів професійної освіти з метою підготовки рекомендацій і надання допомоги закладам професійної освіти в забезпеченні якості професійної освіти. Крім того, в даному випадку наявність таких організацій повністю нівелює сенс діяльності "центрального органу виконавчої влади із забезпечення якості освіти", який має в силу своїх повноважень (стаття 14) самостійно проводити оцінку, моніторинг якості освіти тощо.

За даних обставин, в контексті системного аналізу норм проекту Закону (їх лінгвістичного, логічного, правового навантаження) фактично має місце делегування недержавним організаціям певних функцій держави, що прямо заборонено нормами Закону "Про центральні органи виконавчої влади".

Проект не містить відповіді щодо юридичної природи (обов'язковий чи рекомендаційний характер) висновків, підготовлених незалежними установами оцінювання та забезпечення якості професійної освіти, та чи є вони "висновком акредитаційної експертизи", який є підставою для прийняття рішення про акредитацію освітньої програми закладів професійної освіти. Виходячи із принципу "добровільності" закладів професійної освіти у проходженні процедури оцінювання, існування таких установ вбачається сумнівним, адже незрозуміло, ким створюються та фінансуються незалежні установи оцінювання та забезпечення якості професійної освіти; чому вони по-різному називаються - установи, агенції, бюро; що являє собою добровільне "оцінювання освітньої програми" та які документи надаються закладам професійної освіти для її виконання; як пов'язуються між собою оцінювання змісту та/або результатів освітньої діяльності закладів професійної освіти, що здійснюється цими установами, з ліцензуванням освітньої діяльності, яке здійснюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері освіти та як співвідносяться між собою видані ними сертифікати.

Убачається, що відносини в частині повноважень та функцій щодо якості освіти (моніторингу, оцінювання тощо) та ін. складових системи забезпечення якості професійної освіти потребують ретельного та виваженого доопрацювання.

Не є юридично точним визначення у статті 40 проекту Закону серед учасників освітнього процесу такої категорії, як "інші працівники закладів професійної освіти", оскільки, наприклад, технічний персонал (прибиральниці, чергові тощо) є працівниками закладів освіти, однак вони жодним чином не беруть функціонально участі в освітньому процесі.

Статтею 41 проекту Закону до переліку осіб, які навчаються у закладах професійної освіти, пропонується включити студентів, курсантів та слухачів. Однак проектом Закону, на відміну від чинної редакції статті 36 Закону України "Про професійно-технічну освіту", не врахована така категорія суб'єктів професійної освіти, як учні, які є учасниками навчально-виховного процесу в загальноосвітніх навчальних закладах, відповідно до статті 19 Закону України "Про загальну середню освіту".

На сьогоднішній день учні професійно-технічних навчальних закладів здобувають робітничу кваліфікацію поряд з отриманням базової загальної середньої освіти; з отриманням повної загальної середньої освіти; без отримання повної загальної середньої освіти; на базі повної загальної середньої освіти; здобувають вищу освіту на рівні кваліфікаційних вимог молодшого спеціаліста.

Враховуючи вищезазначене і те, що проектом Закону передбачено право осіб, які мають базову середню освіту, одночасно із набуттям професії здобувати повну загальну середню освіту (частина п'ята статті 5 проекту Закону), таку категорію осіб слід включити до переліку.

На відміну від чинної редакції Закону, проектом Закону не передбачена можливість видачі випускникам професійного навчального закладу, які здобули повну загальну середню освіту, документа про середню освіту встановленого зразка, який згідно зі статтею 34 Закону України "Про загальну середню освіту" видається за результатами державної підсумкової атестації випускникам загальноосвітніх навчальних закладів II і III ступенів. Адже одночасно із здобуттям робітничої кваліфікації такі особи отримують повну загальну середню освіту в закладах професійної освіти.

У частині другій статті 44 проекту Закону передбачається, що на посади педагогічних працівників приймаються особи, які мають відповідну вищу, професійну та професійно-педагогічну освіти, моральні якості та відповідний психофізичний стан. У той же час у частині четвертій статті 44 передбачено, що вимоги до педагогічних працівників визначаються кваліфікаційними характеристиками, які затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти. За змістом викладених приписів проекту Закону незрозуміло, що є основною підставою для прийняття на посаду педагогічного працівника закладу професійної освіти - наявність відповідної освіти, підтвердженої дипломом, або відповідність особи критеріям вимог, передбачених кваліфікаційною характеристикою.

Згідно з частиною другою статті 47 проекту Закону, здійснення державного нагляду (контролю) у сфері професійної освіти пропонується покласти на центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його регіональні територіальні підрозділи.

Зазначаємо, що правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон).

Відповідно до абзацу другого статті 1 Закону державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Отже, частину другу статті 47 проекту Закону необхідно доповнити посиланням на Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Водночас, згідно з частиною другою статті 12 Закону України "Про освіту" повноваження, у тому числі на здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері освіти, покладено на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти.

Таким чином, запропонована проектом Закону назва центрального органу виконавчої влади із забезпечення якості освіти не відповідає назві цього державного органу, що вже визначена Законом України "Про освіту".

Стаття 49 проекту Закону потребує коригування і приведення до єдиного підходу до правового статусу майна навчальних закладів (*майна, що забезпечує освітню діяльність) на рівні законів. Неприпустимою є вказана у частині 1 статті 49 ознака приналежності майна/цінностей навчального закладу у залежності від факту "перебування на балансі" майна чи цінностей. В частинах 2, 5, 8 так звані "випадки" мають бути передбачені законом, а не "законодавством", оскільки відповідно до Конституції України відносини власності регулюються виключно законами. За своєю правовою природою наглядова рада в контексті статті 26 проекту Закону, а також загальних засад реалізації права власності не може втручатися у повноваження власника шляхом надання "згоди", як це передбачено у частині 2 статті 49 проекту Закону (слова "та наглядової ради закладу професійної освіти" - виключити). Повноваження Уряду, вказані у частині 3 статті 49 потребують приведення у відповідність до діючих профільних законів, про що вказувалося вище.

Пунктом 2 частини другої розділу XIII "Прикінцеві та перехідні положення" проекту Закону передбачається, що заклади професійної освіти, які на час прийняття цього Закону провадять освітню діяльність за освітнім рівнем молодшого спеціаліста, мають право проводити прийом на навчання з метою здобуття професійної освіти рівня молодшого спеціаліста, отримавши нову ліцензію без обмеженого строку дії та без проходження повторної процедури ліцензування.

Проте, частиною шостою статті 21 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 222 встановлено, що ліцензії на провадження видів господарської діяльності, що на день набрання чинності цим Законом є чинними, продовжують діяти. При цьому, ліцензії на провадження видів господарської діяльності, зазначених у статті 7 цього Закону, які є чинними на день набрання чинності цим Законом та мали обмежений термін дії, є безстроковими і можуть бути, за заявою ліцензіата, переоформлені відповідним органом ліцензування безкоштовно у тижневий строк.

Отже, пункт 2 частини другої розділу XIII "Прикінцеві та перехідні положення" потребує приведення у відповідність до частини шостої статті 21 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 222.

Потребує уточнення пункт 5 частини 2 Розділу XIII в частині надання права керівникам професійно-технічних навчальних закладів, які обрані на відповідні посади на час набрання чинності проектом Закону, обиратися на відповідні посади ще на один строк, оскільки така особа вже могла бути повторно обраною (ризик неоднозначного трактування і продовження на третій строк, при цьому враховується практика неоднозначного документального оформлення пролонгації контрактів керівників навчальних закладів).

Потребує доповнення і абзац 3 частини 5 Розділу XIII, оскільки незрозумілим є план заходів з реорганізації якого саме органу (підприємства, установи, організації) повинен затвердити Кабінет Міністрів України.

Вважаємо за доцільне звернути увагу на необхідність доповнення статті 1 Розділу I проекту Закону визначенням терміну "дуальна форма професійної освіти", який використовується у ч. 3 ст. 30.

У тексті проекту Закону відсутня стаття 39, також має місце ряд редакційних описок, а саме у абзаці 3 частини 1 ст. 20 "Форма зазначеної угоди" та у частині 1 статті 52 Розділу XII "Про професійну освіту".

Також наданий розробником аналіз регуляторного впливу до проекту постанови не відповідає вимогам Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308 "Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта" зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 N 1151 (далі - Методика).

Відповідно до пункту 13 Методики результати проведення аналізу впливу регуляторного акта (АРВ), викладаються письмово згідно з додатком 1 цієї Методики.

Так, у розділі I "Визначення проблеми" АРВ згідно з вимогами Методики розробник повинен чітко визначити проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання, зокрема:

- визначити причини її виникнення;

- оцінити важливість зазначеної проблеми, зокрема навести дані у цифровому чи кількісному вимірі, що доводять факт існування проблеми і характеризують її масштаб;

- визначити основні групи, на які вона справляє вплив;

- обґрунтувати, чому проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів та діючих регуляторних актів.

Разом з тим, в АРВ до проекту Закону розробником не проаналізовано існуюче правове регулювання господарських та адміністративних відносин, щодо яких склалась проблема, не доведено, чому існуючі регулювання не вирішують проблему та потребують вдосконалення. При визначенні проблеми, яку передбачається розв'язати шляхом державного регулювання, розробник обмежився лише словесним описом проблеми. Не наведено жодних даних у числовій формі, які б обґрунтовували наявність проблеми, визначали її масштаб та важливість, а також не охарактеризовано та не оцінено сфери життя та діяльності, на які проблема має найбільший негативний вплив.

Зазначене не відповідає вимогам статті 4 Закону, зокрема, принципу доцільності, оскільки розробником не доведена наявність проблеми, що потребує державного втручання, та не обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою її вирішення.

У розділі II "Цілі державного регулювання" АРВ розробник повинен чітко визначити мету державного регулювання, що має бути безпосередньо пов'язана з розв'язанням проблеми.

Задекларовані розробником цілі державного регулювання:

- не відповідають проблемі, визначеній у попередньому розділі АРВ,

- викладені не чітко і лаконічно та не є вимірюваними.

Зокрема розробником не визначено індикаторів зменшення масштабів проблеми, що характеризувало б досягнення мети регулювання, а тому зробити висновок, чи є цілі реально досяжними, не вбачається можливим.

Таким чином, розробником порушено принцип адекватності, оскільки належним чином не обґрунтовано, наскільки обраний спосіб державного регулювання відповідає вирішенню існуючої проблеми та дозволить досягти поставлених цілей.

У розділі III "Визначення та оцінка альтернативних способів досягнення цілей" розробник повинен визначити всі можливі альтернативні способи вирішення існуючої проблеми, з яких обрати не менше двох альтернатив, стисло описати їх та оцінити вигоди і витрати держави, населення та суб'єктів господарювання від застосування кожній з них.

Однак розробник при визначенні альтернативних способів досягнення цілей обмежився лише текстовим описом вигод і витрат держави, населення та суб'єктів господарювання від застосування кожного з них. При цьому під час проведення оцінки впливу на сферу інтересів суб'єктів господарювання великого і середнього підприємництва окремо кількісно розробником не визначено витрати, які будуть виникати внаслідок запровадження кожного з альтернативних способів, у грошовому еквіваленті відповідно до додатка 2 до Методики.

В АРВ розробником не наведено жодних розрахунків витрат суб'єктів господарювання, яких вони зазнають як внаслідок впровадження проекту Закону, так і внаслідок застосування альтернативних способів досягнення цілей, що підтверджували б економічну доцільність обраного способу.

Зазначене не дозволить в подальшому об'єктивно оцінити, наскільки обраний розробником спосіб державного втручання відповідає проблемі, що потребує врегулювання, та наскільки його застосування буде ефективним для її вирішення.

У зв'язку з неналежним опрацюванням попередніх розділів АРВ, у розділі IV "Вибір найбільш оптимального альтернативного способу досягнення цілей" розробником не доведено вибір оптимального альтернативного способу з урахуванням системи бальної оцінки ступеня досягнення визначених цілей, не проаналізовано причини відмови від застосування того чи іншого способу та аргументи на користь обраного, що є порушенням принципу ефективності - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів.

У розділі V АРВ "Механізми та заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми" розробником не описано механізм дії запропонованого регулювання з урахуванням основних бізнес-процесів, які потрібно буде забезпечити суб'єктам господарювання для реалізації його вимог. При цьому розробником не враховано, що механізм реалізації регуляторного акта має бути безпосередньо пов'язаний із цілями та очікуваними результатами регуляторного акта, тобто яким чином будуть діяти норми проекту Закону та якою прогнозується ситуація після набрання регуляторним актом чинності.

Крім того, розробником не оцінено, які організаційні заходи мають здійснити органи влади для впровадження цього регуляторного акта після набрання ним чинності.

При заповненні розділу VI АРВ "Оцінка виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні проваджувати або виконувати ці вимоги" розробником також не обраховано витрати органів виконавчої влади на виконання вимог регуляторного акта згідно з додатком 3 до Методики, що не дозволяє зробити висновок щодо забезпечення балансу інтересів суб'єктів господарювання та держави, та чи є обраний спосіб регулювання оптимальним з позиції мінімізації витрат держави.

Розділ VIII АРВ "Визначення показників результативності дії регуляторного акта" заповнено з порушенням вимог пункту 10 Методики. Так, розробником не наведено обов'язкових показників результативності регуляторного акта (розробник обмежився лише додатковими показниками результативності), таких як: розмір надходжень до державного та місцевих бюджетів і державних цільових фондів, пов'язаних з дією акта; кількість суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб, на яких поширюватиметься дія акта; розмір коштів і час, що витрачатимуться суб'єктами господарювання та/або фізичними особами, пов'язаними з виконанням вимог акта; рівень поінформованості суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб з основних положень акта;

При цьому додаткові показники, які безпосередньо характеризують результативність регуляторного акта, розробником сформульовані некоректно. Відповідно до вимог Методики ці показники повинні бути не описовими, а кількісними та вимірювальними.

Крім того, розробником не наведено прогнозних показників результативності дії регуляторного акта у кількісному виразі.

На порушення вимог пункту 12 Методики у розділі IX "Визначення заходів, за допомогою яких здійснюватиметься відстеження результативності дії регуляторного акта" розробником не визначені заходи, з допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта, а саме вид даних (статистичних, наукових досліджень або опитувань), які використовуватимуться для такого відстеження, та групи осіб, що відбиратимуться для участі у відповідному опитуванні.

Крім того, розробником не визначено строки проведення базового та повторного відстеження результативності регуляторного акта.

Порушення розробником вимог Закону та Методики в частині визначення показників результативності та заходів з проведення відстеження результативності регуляторного акта не дозволить в подальшому належним чином провести відстеження його результативності, як передбачено статтею 10 Закону.

Також, прийняття проекту Закону здійснюється не у відповідності з визначеним статтею 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон про регуляторну політику) принципом прозорості та врахування громадської думки.

Вказаний принцип, зокрема, передбачає відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому Законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

На адресу ДРС листом Навчально-методичного центру професійно-технічної освіти у Дніпропетровській області від 18.08.2016 N 13/5-144 надійшли зауваження до проекту Закону (копія додається).

Акцентуємо увагу розробника, що відповідно до частини сьомої статті 9 Закону про регуляторну політику усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Таким чином, розгляд питання щодо погодження проекту Закону можливий лише після дотримання розробником процедури, встановленої частиною сьомою статті 9 Закону про регуляторну політику.

Крім того, не дотримано вимог статті 5 зазначеного вище Закону в частині недопущення прийняття регуляторних актів, які не узгоджуються з діючими регуляторними актами.

Враховуючи викладене, керуючись частиною четвертою статті 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", Державною регуляторною службою України вирішено:

відмовити в погодженні проекту Закону України "Про професійну освіту".

Додаток: 25 арк.