В Антимонопольному комітеті України (далі - Комітет) проведено дослідження щодо наявності ознак порушення законодавства про захист економічної конкуренції в діях Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП), які полягали у прийнятті протокольного рішення N 5 відкритого засідання НКРЕКП (витяг з протоколу від 20.08.2015 N 61), яким встановлено, що ліцензіати з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами та/або з постачання електричної енергії за регульованим тарифом, які прийняли рішення про перехід до стимулюючого регулювання тарифів на електроенергію, проводять незалежну оцінку активів відповідно до Методики оцінки активів суб'єктів природних монополій, суб'єктів господарювання на суміжних ринках у сфері комбінованого виробництва електричної та теплової енергії, затвердженої наказом Фонду державного майна України від 12.03.2013 N 293 (далі - Методика), із залученням представників однієї з чотирьох провідних аудиторських компаній, а саме: "Deloitte", "Pricewaterhouse Coopers", "Ernst & Young", "KPMG" (пункт 3).
(1) За інформацією, отриманою Комітетом, НКРЕКП прийняла протокольне рішення N 5 відкритого засідання НКРЕКП (витяг з протоколу від 20.08.2015 N 61), яким встановлено, що ліцензіати з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами та/або з постачання електричної енергії за регульованим тарифом, які прийняли рішення про перехід до стимулюючого регулювання тарифів на електроенергію, проводять незалежну оцінку активів відповідно до Методики із залученням представників однієї з чотирьох провідних аудиторських компаній, а саме: "Deloitte", "Pricewaterhouse Coopers", "Ernst & Young", "KPMG" (пункт 3) (далі - протокольне рішення N 5).
(2) Відповідно до статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон), НКРЕКП є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
(3) Згідно з частиною першою статті 2 Закону НКРЕКП здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері енергетики: діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії.
(4) Відповідно до статті 3 Закону визначено, що НКРЕКП здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сфері енергетики, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
(5) НКРЕКП здійснює державне регулювання, зокрема, шляхом:
1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;
2) формування цінової і тарифної політики у сфері енергетики та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом.
(6) Основними завданнями НКРЕКП, зокрема, є:
1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринку у сфері енергетики;
2) реалізація цінової і тарифної політики у сфері енергетики;
3) сприяння розвитку конкуренції на ринку у сфері енергетики.
(7) НКРЕКП за своїми функціями та діями щодо регулювання ринку електроенергії істотно впливає на умови обороту товару (електроенергії) на ринку.
(8) Засідання НКРЕКП є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи НКРЕКП, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується НКРЕКП.
(9) НКРЕКП на своїх засіданнях, зокрема: розглядає та приймає рішення з питань, що належать до його компетенції.
(10) Рішення НКРЕКП вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менше чотирьох членів Регулятора, присутніх на засіданні.
(11) Рішення НКРЕКП є обов'язковими до виконання суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики.
(12) Положенням про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженим Указом Президента України від 10.09.2014 N 715/2014 (далі - Положення), визначено повноваження НКРЕКП, зокрема, НКРЕКП бере участь у формуванні та забезпеченні реалізації єдиної державної політики у сфері функціонування ринку електричної енергії; розробляє і затверджує порядки (методики) формування цін і тарифів на товари (послуги), що виробляються (надаються) суб'єктами природних монополій та суб'єктами, що провадять діяльність на суміжних ринках у сферах електроенергетики; установлює ціни (тарифи) на електричну енергію, тарифи на її передачу та постачання; здійснює контроль за цільовим використанням коштів, обсяги яких передбачені структурою тарифів і які одержані в результаті провадження ліцензованої діяльності суб'єктами природних монополій та суб'єктами господарювання на суміжних ринках.
(13) Відповідно до пункту 13 Положення рішення, прийняті НКРЕКП, оформлюються постановами і розпорядженнями.
(14) Рішення НКРЕКП приймаються на засіданнях, які проводяться у формі відкритих або закритих слухань. У разі розгляду питань, що мають важливе суспільне значення, засідання проводяться у формі відкритих слухань, в яких беруть участь представники суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, об'єднань споживачів і громадськості.
(15) Водночас відповідно до положень пункту 6.8 Регламенту Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого наказом НКРЕКП від 17.09.2014 N 3 (діяв на момент прийняття протокольного рішення N 5, втратив чинність згідно з наказом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 06.12.2016 N 212), НКРЕКП з окремих питань, вирішення яких не потребує прийняття актів, може приймати протокольне рішення. Протокольне рішення оформлюється у формі витягів протоколів засідання.
(16) На вимогу Комітету про надання пояснень щодо прийняття НКРЕКП протокольного рішення N 5 про залучення представників лише однієї з чотирьох провідних аудиторських компаній, які здійснюватимуть незалежну оцінку активів, НКРЕКП повідомила, зокрема, наступне.
(17) Угодою про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами - членами, з іншої сторони, Договором про заснування Європейського Співтовариства в частині впровадження Директиви 2009/72/ЄС, а також Програмою Уряду та стратегією сталого розвитку "Україна - 2020" передбачено запровадження принципів стимулювання при реалізації тарифної політики.
(18) Для переходу на стимулююче регулювання та здійснення оцінки активів компаній Фондом державного майна України (далі - Фонд) на виконання абзацу дев'ятнадцятого частини другої статті 9 Закону України "Про природні монополії" була розроблена та затверджена Методика, яка застосовується виключно для оцінки активів суб'єкта природних монополій, суб'єкта господарювання на суміжних ринках у сфері комбінованого виробництва електричної та теплової енергії (далі - підприємство), які використовуються для сфери діяльності, що підлягає регулюванню відповідно до Закону України "Про природні монополії", з метою визначення регуляторної бази таких активів під час переходу до стимулюючого регулювання.
(19) Відповідно до Методики об'єктами оцінки є такі необоротні активи підприємства: основні засоби, капітальні інвестиції, нематеріальні активи.
(20) На обґрунтування визначення зазначених у протокольному рішенні N 5 чотирьох провідних аудиторських компаній, а саме: "Deloitte", "Pricewaterhouse Coopers", "Ernst & Young", "KPMG", як таких, що можуть проводити незалежну оцінку активів, НКРЕКП листом від 09.11.2016 N 12043/17.2.2/7-16 повідомила, що: "Зазначені міжнародні компанії рекомендовані вітчизняним енергопостачальним компаніям для проведення оцінки активів, як такі, що мають значний міжнародний досвід з надання аудиторських, консалтингових та інших послуг організаціям, що здійснюють свою діяльність в паливно-енергетичному комплексі, мають у своєму розпорядженні низку висококласних спеціалістів та фахівців.
Деякі з цих компаній вже виконували або виконують проект з оцінки активів українських підприємств.
Так, наприклад, компанія Deloitte у 2015 році провела загальну оцінку вартості майна активів підприємства, на базі яких утворилось Публічне акціонерне товариство "Українська залізниця".... Укрзалізниця стала найбільшим за роки незалежності підприємством України на якому було проведено загальну оцінку вартості майна. Процедура оцінки вартості майна Укрзалізниці тривала близько 8 місяців. Зведений акт оцінки, до якого включено суму статутного капіталу, отримав позитивну рецензію Фонду державного майна України та був затверджений міжвідомчою комісією з утворення ПАТ "Українська залізниця".
... згідно з наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 08.04.2016 N 638 ПрАТ "Делойт енд Туш ЮСК", що входить в мережу Deloitte, проведе аудит консолідованої фінансової звітності НАК "Нафтогаз України" за 2015-2016 роки відповідно до міжнародних стандартів фінансової звітності.
Для складання консолідованої фінансової звітності за 2015 рік буде залучено незалежного оцінщика для визначення справедливої вартості активів НАК "Нафтогаз України" та підприємств, в яких компанії належить не менше 51 % акцій, станом на 31.12.2015. Згідно з наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 08.04.2016 N 639 для оцінки вартості активів НАК "Нафтогаз України" обрано ТОВ "Ернст енд Янг", що входить в глобальну мережу Ernst & Young.
... компанія KPMG надає аудиторські та консультаційні послуги з податкових та фінансових питань клієнтам, серед яких багато великих українських та міжнародних компаній, а також цілий ряд неурядових організацій та фінансових інститутів. Так, наприклад, компанія KPMG була тривалий час аудитором Оптового ринку електричної енергії України.
Pricewaterhouse Coopers також входить до четвірки найбільших у світі компаній, які надають аудиторські та консалтингові послуги. Мережа фірм Pricewaterhouse Coopers в Україні представлена компанією Pricewaterhouse Coopers, що проводить аудит найбільшої промислово-фінансової групи країни - Систем Кепітал Менеджмент, а також багатьох українських і транснаціональних компаній.
Таким чином, Deloitte, Pricewaterhouse Coopers, Ernst & Young, KPMG - є провідними міжнародними компаніями, що входять до "великої четвірки" найбільших аудиторських компаній світу та надають послуги в галузі аудиту та консалтингу, оподаткування, оцінки активів, управління ризиками, консультування з питань оподаткування і права та інших питань ведення бізнесу".
(21) Однак Комітет не може погодитись із зазначеними поясненнями та обґрунтуванням НКРЕКП у зв'язку з наступним.
(22) Функціонування ринку оціночної діяльності в України регулюється Законом України "Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні" (далі - Закон про оцінку), постановами Кабінету Міністрів України та наказами Фонду.
(23) Відповідно до статті 5 Закону про оцінку, суб'єктами оціночної діяльності є суб'єкти господарювання, зокрема, які отримали сертифікат суб'єкта оціночної діяльності відповідно до цього Закону.
(24) Згідно з частиною першою статті 18 Закону про оцінку сертифікат суб'єкта оціночної діяльності - суб'єкта господарювання є документом, що засвідчує право суб'єкта оціночної діяльності на внесення його до Державного реєстру суб'єктів оціночної діяльності, які здійснюють оціночну діяльність у формі практичної діяльності з оцінки майна та які визнані суб'єктами оціночної діяльності за напрямами оцінки майна, що в ньому зазначені.
(25) Згідно з частиною першою статті 10 Закону про оцінку, оцінка майна проводиться на підставі договору між суб'єктом оціночної діяльності-суб'єктом господарювання та замовником оцінки.
(26) Відповідно до вимог статті 19 Закону про оцінку та Положення про видачу сертифікатів суб'єктів оціночної діяльності, затвердженого наказом Фонду від 14.03.2002 N 479, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 28.03.2002 за N 312/6600, Фонд видає суб'єктам господарювання сертифікат суб'єкта оціночної діяльності та веде Державний реєстр оцінювачів та суб'єктів оціночної діяльності (далі - Державний реєстр).
(27) Фонд листом від 21.12.2016 N 10-36-25084 повідомив Комітет, що: "За даними Державного реєстру станом на 01.12.2016 Фонд видав 828 сертифікатів суб'єктів оціночної діяльності, зокрема, 589 юридичним особам та 239 фізичним особам - підприємцям за напрямами оцінки майна: 1. "Оцінка об'єктів у матеріальній формі" та 2.
"Оцінка цілісних майнових комплексів, паїв, цінних паперів, майнових прав та нематеріальних активів, у тому числі прав на об'єкти інтелектуальної власності" та спеціалізаціями в межах цих напрямків".
(28) За інформацією, наданою Фондом, для можливості здійснення оцінки активів, визначених Методикою, суб'єкт оціночної діяльності - суб'єкт господарювання повинен мати сертифікат суб'єкта оціночної діяльності за такими напрямами оцінки майна:
а) "Оцінка об'єктів у матеріальній формі" та спеціалізаціями в межах цього напряму:
1.1 "Оцінка нерухомих речей (нерухомого майна, нерухомості) у тому числі земельних ділянок, та майнових прав на них"; 1.2 "Оцінка машин і обладнання"; 1.3 "Оцінка колісних транспортних засобів"; 1.4 "Оцінка літальних апаратів"; 1.5 "Оцінка судноплавних засобів";
1.7 "Оцінка рухомих речей, крім таких, що віднесені до машин, обладнання, колісних транспортних засобів, літальних апаратів, судноплавних засобів, та тих, що становлять культурну цінність" та за напрямом;
б) "Оцінка цілісних майнових комплексів, паїв, цінних паперів, майнових прав та нематеріальних активів, у тому числі прав на об'єкти інтелектуальної власності" та спеціалізаціями в межах цього напряму: 2.1 "Оцінка цілісних майнових комплексів, паїв, цінних паперів, майнових прав та нематеріальних активів (крім прав на об'єкти інтелектуальної власності)"; 2.2 "Оцінка прав на об'єкти інтелектуальної власності".
(29) Підставою для проведення оцінки активів відповідно до Методики є договір на проведення оцінки. Відповідно до договору на проведення оцінки замовником оцінки є підприємство, а виконавцем оцінки - суб'єкт оціночної діяльності, що діє на підставі Закону про оцінку.
(30) За інформацією, наданою Фондом листом від 21.12.2016 N 10-36-25084, встановлено: "Під час вибору суб'єкта оціночної діяльності слід звернути увагу на перелік (склад) активів підприємства та укладати договір на проведення оцінки з тими суб'єктами оціночної діяльності, сертифікат суб'єкта оціночної діяльності яких містить напрями оцінки та спеціалізації в межах напрямів, що відповідають майну, яке підлягає оцінці".
(31) Отже, ні Законом про оцінку, ні Методикою, ні іншими нормативно-правовими актами Фонду, який є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику, зокрема, у сфері державного регулювання оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності, не встановлено обмежень діяльності суб'єктів оціночної діяльності щодо проведення незалежної оцінки певних активів, зокрема, суб'єктів електроенергетики. Більш того, відсутні рекомендації або вимоги НКРЕКП щодо кваліфікації оцінювачів, стажу роботи та складу суб'єктів оціночної діяльності, які можуть бути залучені до проведення такої оцінки.
(32) Визначення НКРЕКП чотирьох провідних аудиторських компаній, а саме: "Deloitte", "Pricewaterhouse Coopers", "Ernst & Young", "KPMG", обмежує коло та доступ учасників ринку оціночної діяльності для проведення незалежної оцінки активів суб'єктів електроенергетики.
(33) Під час проведення дослідження Комітетом отримано інформацію і від суб'єктів оціночної діяльності, які також зазначають про необґрунтоване обмеження доступу до проведення оцінки активів суб'єктів електроенергетики.
(34) З такою пропозицією до Комітету, зокрема, звернулись: товариство з обмеженою відповідальністю "Північно-Східна консалтингова група", товариство з обмеженою відповідальністю "Експертне агентство "Укрконсалт", Громадська організація "Всеукраїнське об'єднання "Українське товариство оцінювачів", товариство з обмеженою відповідальністю "Грант Торнтон".
(35) Так, товариство з обмеженою відповідальністю "Північно-Східна консалтингова група", зокрема, зазначило, що "оцінювачі чотирьох провідних аудиторський компаній не мають жодної додаткової кваліфікації або досвіду порівняно із рештою вітчизняних оцінювачів".
У свою чергу Громадська організація "Всеукраїнське об'єднання "Українське товариство оцінювачів" повідомила: "Суб'єкти оціночної діяльності - суб'єкти господарювання, які отримали сертифікати суб'єктів оціночної діяльності згідно з вимогами Закону про оцінку, мають право здійснювати практичну діяльність з оцінки майна в межах напрямів та спеціалізацій, визначених у сертифікатах, незалежно від мети проведення оцінки.
Оцінка відповідно до Методики не потребує спеціального досвіду, відсутні будь - які рекомендації або вимоги регулятора щодо кваліфікації оцінювачів, стажу роботи та складу суб'єктів оціночної діяльності, які можуть бути залучені до проведення такої оцінки.
... основним критерієм, що можливо було би взяти до уваги при відборі оцінювачів або суб'єкту оціночної діяльності, повинен бути практичний досвід з оцінки об'єктів у матеріальній формі, тобто активів як таких, що мають однакові технологічні процеси та складові частини, а не конкретно активів підприємства у сфері енергетики.
... зазначені міжнародні компанії рекомендовані вітчизняним енергопостачальним компаніям для проведення оцінки активів як такі, що мають значний досвід. Але наявність аудиторського досвіду принаймні не рівнозначна професіональному досвіду з оцінки.
НКРЕКП своїми рішеннями та позицією порушує основні методологічні принципи оцінки майна, що зазначені в Національних та Міжнародних стандартах оцінки щодо визначення ринкової вартості майна та її використання. Заздалегідь власники майна для укладення будь-яких правочинів та вчинення дій щодо власного майна використовують або визначають за допомогою оцінювачів його ринкову вартість.
Застосування результатів оцінки майна за ринковою вартістю проводиться власниками зазвичай з будь-якою метою, а не в залежності від мети використання (а саме для продажу, внесення до статутного капіталу, розподілу майна між власниками, для цілей судових процесів, визначення орендних та концесійних платежів, стимулюючого регулювання тарифів, застави, обліку на балансі та інше) та не шляхом маніпулювання метою для вирішення власних господарських завдань компаній у сфері електроенергетики".
(36) Окремі суб'єкти оціночної діяльності, акредитовані в Українському товаристві оцінювачів, протягом 2015 року проводили роботи з оцінки активів ряду суб'єктів електроенергетики та ставали переможцями конкурсів з оцінки підприємств з передачі та постачання електроенергії.
(37) Крім іншого, Громадська організація "Всеукраїнське об'єднання "Українське товариство оцінювачів" запропонувала інші механізми контролю якості виконання робіт з оцінки, що можуть забезпечити можливість виконання робіт з оцінки виключно вітчизняними суб'єктами оціночної діяльності, а не представниками тих компаній, що входять до складу чотирьох провідних аудиторських компаній: "Deloitte", "Pricewaterhouse Coopers", "Ernst & Young", "KPMG", а саме:
1) Проведення рецензування саморегулівними організаціями звітів з оцінки, як це заведено у світовій практиці та згідно з національним законодавством з оцінки майна. Коли суб'єкти оціночної діяльності, незалежно від форми власності та резидентного статусу їх власників, включені до Державного реєстру оцінювачів та суб'єктів оціночної діяльності, надають свої звіти на рецензування громадським оціночним організаціям, це унеможливлює проведення неякісних оцінок.
2) Більш детальна підготовка Тендерними комітетами підприємств вимог до оцінювачів та їх якості робіт у Тендерної документації, зокрема технічних завдань на оцінку майна із залученням саморегулівними організаціями оцінювачів.
3) Врахування складності робіт та часу, що є необхідним для здійснення фахової роботи оцінювачів.
4) Введення нижнього порогу вартості закупівлі, нижче якої тендерна процедура повинна зупинитись.
(38) Згідно з чинними нормами законодавства, зокрема Законом України "Про природні монополії" та Методикою, роботи з оцінки, проведені відповідно до Методики, приймаються за актом приймання-передавання робіт з оцінки виключно за умови отримання рецензії на звіт про оцінку активів, складеної рецензентом, що працює у Фонді, з позитивним загальним висновком.
(39) З огляду на викладене та враховуючи чинне законодавство про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність, а також відсутність об'єктивних підстав для обмеження доступу сертифікованих суб'єктів оціночної діяльності до оцінки активів суб'єктів електроенергетики, визначення у протокольному рішенні N 5 чотирьох провідних аудиторських компаній, а саме: "Deloitte", "Pricewaterhouse Coopers", "Ernst & Young", "KPMG", як таких, що можуть проводити незалежну оцінку активів ліцензіатів з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами та/або з постачання електричної енергії за регульованим тарифом, які прийняли рішення про перехід до стимулюючого регулювання тарифів на електроенергію, призводить до обмеження конкуренції на ринку оціночної діяльності.
(40) Дії НКРЕКП, які полягають у прийнятті протокольного рішенні N 5, наслідком чого є обмеження конкуренції на ринку оціночної діяльності з оцінки активів суб'єктів електроенергетики, містять ознаки порушення, передбаченого абзацом сьомим частини другої статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції", у вигляді надання окремим суб'єктам господарювання переваг, які ставлять їх у привілейоване становище стосовно конкурентів, що може призвести до обмеження конкуренції.
(41) З метою припинення дій, які містять ознаки порушення, передбаченого абзацом сьомим частини другої статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції", усунення причин виникнення цього порушення і умов, що йому сприяють, керуючись статтею 46 Закону України "Про захист економічної конкуренції", Антимонопольний комітет України надає Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, такі обов'язкові для розгляду рекомендації:
(42) Скасувати протокольне рішення N 5 відкритого засідання Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (витяг з протоколу від 20.08.2015 N 61), яким визначено чотири провідні аудиторські компанії, а саме: "Deloitte", "Pricewaterhouse Coopers", "Ernst & Young", "KPMG", що мають залучатись для здійснення незалежної оцінки активів ліцензіатів з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами та/або з постачання електричної енергії за регульованим тарифом, які прийняли рішення про перехід до стимулюючого регулювання тарифів на електроенергію (пункт 3).
(43) Повідомити суб'єктів оціночної діяльності та ліцензіатів з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами та/або з постачання електричної енергії за регульованим тарифом, які прийняли рішення про перехід до стимулюючого регулювання тарифів на електроенергію, про скасування протокольного рішення N 5 відкритого засідання Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (витяг з протоколу від 20.08.2015 N 61), у частині визначення чотирьох провідних аудиторських компаній, а саме: "Deloitte", "Pricewaterhouse Coopers", "Ernst & Young", "KPMG", як таких, що здійснюють оцінку активів (пункт 3).
(44) Про результати розгляду цих рекомендацій повідомити Антимонопольний комітет України у 30-денний строк з дня їх отримання.
(45) Відповідно до частини третьої статті 46 Закону України "Про захист економічної конкуренції" за умов виконання положень рекомендацій у разі, якщо порушення не призвело до суттєвого обмеження чи спотворення конкуренції, не завдало значних збитків окремим особам чи суспільству та вжито відповідних заходів для усунення наслідків порушень, провадження у справі про порушення законодавства про захист економічної конкуренції не розпочинається.
|
Головуючий - перший |
М. Ніжнік |