Державною регуляторною службою України відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" здійснено розгляд проекту наказу Міністерства соціальної політики України "Про затвердження Вимог безпеки та захисту здоров'я під час використання виробничого обладнання працівниками" (далі - проект наказу) та документи, що надані до нього листом Державної служби України з питань праці від 10.01.2017 року N 138/1/5.1-ДП-17.
За результатами розгляду проекту наказу та аналізу його регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон) встановлено:
як вбачається з доданих до проекту наказу документів, метою розроблення проекту акта є імплементація положень Директиви 2009/104/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 16 вересня 2009 року стосовно мінімальних вимог безпеки та захисту здоров'я під час використання виробничого обладнання працівниками.
Досягнення поставленої мети розробник пропонує затвердити Вимоги безпеки та захисту здоров'я під час використання виробничого обладнання працівниками (далі - проект Вимог).
Однак проект регуляторного акта не може бути погоджений у запропонованій редакції та потребує доопрацювання з урахуванням наступних зауважень.
Наданий розробником аналіз регуляторного впливу до проекту наказу не відповідає вимогам Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308 "Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта" зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 N 1151, (далі - Методика).
У розділі I "Визначення проблеми" АРВ згідно з вимогами Методики розробник повинен чітко визначити проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання, зокрема:
- визначити причини її виникнення;
- оцінити важливість зазначеної проблеми, зокрема навести дані у цифровому чи кількісному вимірі, що доводять факт існування проблеми і характеризують її масштаб;
- визначити основні групи, на які вона справляє вплив;
- обгрунтувати, чому проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів та діючих регуляторних актів.
Разом з тим в АРВ до проекту наказу розробником не проаналізовано існуюче правове регулювання господарських та адміністративних відносин, щодо яких склалась проблема, не доведено, чому існуючі регулювання не вирішують проблему та потребують вдосконалення.
В аналізі регуляторного впливу розробник зазначає, що на цей час законодавчими актами, які регламентують вимоги безпеки та захисту здоров'я під час використання виробничого обладнання працівниками є Закон України "Про охорону праці" та ряд технічних регламентів і нормативно-правових актів.
Однак розробник не вказав жодного техрегламенту та нормативно-правового акта, які б регулювали вимоги безпеки та захисту здоров'я під час використання виробничого обладнання працівниками.
Разом з тим вимоги до безпеки виробничого обладнання та виробничих процесів встановлені в системі стандартів безпеки праці (ГОСТ 12.2.003-91, ГОСТ 12.3.049-80, ГОСТ 12.2.061-81, ГОСТ 12.2.064-81 та інші), а також у будівельних нормах і правилах.
Загальні вимоги безпеки виробничого устаткування визначені ГОСТом 12.2.003-91. Відповідно до цього нормативного документа безпечність виробничого устаткування досягається: правильним вибором принципів дії, конструктивних систем, елементів конструкції; використання засобів механізації, автоматизації та дистанційного керування; застосуванням у конструкції засобів захисту; дотримання ергономічних вимог; включенням вимог безпеки в технічну документацію з монтажу, експлуатації, ремонту, транспортування та зберігання устаткування; використанням у конструкції устаткування безпечних та нешкідливих матеріалів.
Основними вимогами безпеки, що пред'являються до конструкції машин і механізмів є: безпека для здоров'я і життя людини, надійність, зручність експлуатації. Загальні вимоги безпеки до виробничого обладнання встановлені ГОСТ 12.2.003-74. Їх виконання робить машини і механізми безпечними не тільки при експлуатації, але і при монтажі, ремонті, транспортуванні і зберіганні.
Відповідно з ГОСТом 12.3.002-75 безпечність виробничих процесів забезпечується: правильним вибором технологічних процесів, робочих операцій та порядку обслуговування виробничого устаткування; вибором виробничих приміщень чи зовнішніх майданчиків; вибором вихідних матеріалів, заготовок, напівфабрикатів; вибором виробничого устаткування; розташуванням виробничого устаткування та організацією робочих місць; вибором способів зберігання та зберігання та транспортування вихідних матеріалів, заготовок, напівфабрикатів; готової продукції та відходів виробництва; розподілом функцій між людиною та устаткуванням з метою зменшення важкості праці; професійним відбором та навчанням працівників; застосуванням засобів захисту працівників; включенням вимог безпеки в нормативно-технічну та технологічну документацію.
Тобто вимоги безпеки під час використання виробничого обладнання законодавчо врегульовані.
Зазначене у свою чергу порушує вимоги статті 5 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон про регуляторну політику) в частині недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти.
Також у визначенні проблеми розробником зазначено, що проект наказу розроблено з метою імплементації положень Директиви 2009/104/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 16 вересня 2009 року стосовно мінімальних вимог безпеки та захисту здоров'я під час використання виробничого обладнання працівниками.
Натомість у проекті Вимог регламентуються норми, які не відповідають вищевказаній Директиві, а значно розширюють вимоги для суб'єктів господарювання.
Так, пунктами 2.10 та 2.11 розділу II проекту Вимог розробник передбачає норми проведення періодичного та позачергового технічного огляду потенційно небезпечного обладнання, що перебуває в експлуатації, якщо інше не встановлено експлуатаційними документами їх виробника чи нормативно-правовими актами з охорони праці та гігієни праці.
А пунктом 2.12 розділу II проекту Вимог встановлюються випадки експертного обстеження потенційно небезпечного обладнання.
Також у пункті 2.13 розділу II проекту Вимог розробник зазначає, що роботодавці повинні подавати відомості про результати технічного огляду та експертного обстеження потенційно небезпечного обладнання за установленою формою.
Зазначені вимоги щодо технічного огляду та експертного обстеження потенційно небезпечного обладнання вже врегульовані постановою Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 р. N 687 "Про затвердження Порядку проведення огляду, випробування та експертного обстеження (технічного діагностування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки".
Запропоноване дублювання є недоцільним та таким, що призведе до множинності документів, які регулюють одні й ті самі питання.
Запропоноване регулювання не відповідає вимогам статті 4 Закону, зокрема принципу доцільності, оскільки розробником не доведена наявність проблеми, що потребує державного втручання, та не обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою її вирішення.
У розділі II "Цілі державного регулювання" АРВ розробник повинен чітко визначити мету державного регулювання, що має бути безпосередньо пов'язана з розв'язанням проблеми.
Натомість задекларовані розробником цілі державного регулювання:
- не відповідають проблемі, визначеній у попередньому розділі АРВ,
- викладені нечітко і лаконічно та не є вимірюваними.
Зокрема розробником не визначено індикаторів зменшення масштабів проблеми, що характеризувало б досягнення мети регулювання, а тому зробити висновок, чи є цілі реально досяжними, не вбачається можливим.
Таким чином, розробником порушено принцип адекватності, оскільки належним чином не обґрунтовано, наскільки обраний спосіб державного регулювання відповідає вирішенню існуючої проблеми та дозволить досягти поставлених цілей.
У розділі III "Визначення та оцінка альтернативних способів досягнення цілей" розробник повинен визначити всі можливі альтернативні способи вирішення існуючої проблеми, з яких обрати не менше двох альтернатив, стисло описати їх та оцінити вигоди і витрати держави, населення та суб'єктів господарювання від застосування кожної з них.
Однак розробник при визначенні альтернативних способів досягнення цілей обмежився лише текстовим описом вигод і витрат держави, населення та суб'єктів господарювання від застосування кожного з них. При цьому під час проведення оцінки впливу на сферу інтересів суб'єктів господарювання великого і середнього підприємництва окремо кількісно розробником не визначено витрати, які будуть виникати внаслідок запровадження кожного з альтернативних способів, у грошовому еквіваленті відповідно до додатка 2 до Методики.
В АРВ розробником не наведено жодних розрахунків витрат суб'єктів господарювання, яких вони зазнають як внаслідок впровадження проекту наказу, так і внаслідок застосування альтернативних способів досягнення цілей, що підтверджували б економічну доцільність обраного способу.
Зазначене не дозволить в подальшому об'єктивно оцінити, наскільки обраний розробником спосіб державного втручання відповідає проблемі, що потребує врегулювання, та наскільки його застосування буде ефективним для її вирішення.
У зв'язку з неналежним опрацюванням попередніх розділів АРВ у розділі IV "Вибір найбільш оптимального альтернативного способу досягнення цілей" розробником не доведено вибір оптимального альтернативного способу з урахуванням системи бальної оцінки ступеня досягнення визначених цілей, не проаналізовано причини відмови від застосування того чи іншого способу та аргументи на користь обраного, що є порушенням принципу ефективності - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів.
При заповненні розділу VI АРВ "Оцінка виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні проваджувати або виконувати ці вимоги" розробником також не обраховано витрати органів виконавчої влади на виконання вимог регуляторного акта згідно з додатком 3 до Методики, що не дозволяє зробити висновок щодо забезпечення балансу інтересів суб'єктів господарювання та держави, та чи є обраний спосіб регулювання оптимальним з позиції мінімізації витрат держави.
В АРВ до проекту наказу М-Тест згідно з додатком 4 до Методики не проведено, що не дозволяє виміряти вплив регулювання на суб'єктів малого підприємництва, не оцінено витрати, які вони понесуть внаслідок провадження регулювання, та, як наслідок, унеможливлює визначення необхідності вирівнювання питомої вартості навантаження між суб'єктами великого, середнього та малого підприємництва шляхом запровадження компенсаторних механізмів для суб'єктів малого підприємництва.
Розділ VIII АРВ "Визначення показників результативності дії регуляторного акта" заповнено з порушенням вимог пункту 10 Методики. Так, розробником не наведено додаткових показників результативності регуляторного акта, які безпосередньо характеризують результативність регуляторного акта, та наведено його прогнозне значення. Зазначене є порушенням вимог Методики, яка передбачає, що слід визначити не менше ніж три кількісних показники, які безпосередньо характеризують результативність дії регуляторного акта та які підлягають контролю (відстеження результативності).
Враховуючи вищевикладене, за результатами розгляду положень проекту наказу та аналізу його регуляторного впливу встановлено, що проект розроблено без дотримання ключових принципів державної регуляторної політики ефективності, збалансованості, визначених статтею 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а також вимог статті 8 в частині підготовки АРВ з урахуванням вимог Методики проведення аналізу регуляторного впливу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308 (зі змінами).
Підсумовуючи викладене, керуючись частиною четвертою статті 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", Державною регуляторною службою України вирішено:
відмовити в погодженні проекту наказу Міністерства соціальної політики України "Про затвердження Вимог безпеки та захисту здоров'я під час використання виробничого обладнання працівниками".
Голова Державної регуляторної | К. М. Ляпіна |