До Вищої ради правосуддя надійшло звернення Голови Комітету з питань правової політики та правосуддя Верховної Ради України Князевича Р. П. від 28 грудня 2017 року N 04-29/03-3147 стосовно розгляду проекту Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" щодо забезпечення незалежності суддів" (реєстраційний N 7421 від 20 грудня 2017 року), внесеного на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи народним депутатом України Дерев'янком Ю. Б.
Пунктом 15 частини першої статті 3 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" передбачено, що Вища рада правосуддя надає обов'язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроектів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.
Розглянувши проект Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" щодо забезпечення незалежності суддів" (реєстраційний N 7421 від 20 грудня 2017 року), Вища рада правосуддя дійшла висновку про недоцільність його прийняття.
Керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України "Про Вищу раду правосуддя", Вища рада правосуддя вирішила:
1. Затвердити консультативний висновок щодо проекту Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" щодо забезпечення незалежності суддів" (реєстраційний N 7421 від 20 грудня 2017 року), внесеного на розгляд Верховної Ради України народним депутатом України Дерев'янком Ю. Б.
2. Надіслати консультативний висновок до Верховної Ради України.
Голова Вищої ради правосуддя | І. М. Бенедисюк |
ЗАТВЕРДЖЕНО
Рішення Вищої ради правосуддя
30 січня 2018 року N 265/0/15-18
1. Проект Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" щодо забезпечення незалежності суддів" (реєстраційний N 7421 від 20 грудня 2017 року) (далі - законопроект N 7421) внесено на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи народним депутатом України Дерев'янком Ю. Б.
Обґрунтовуючи необхідність прийняття законопроекту N 7421, суб'єкт законодавчої ініціативи зазначає, що законопроект спрямований на вдосконалення законодавства щодо посилення незалежності суддів від "телефонного права", приведення законодавства України до стандартів ЄС, що сприятиме становленню України як справжньої правової європейської держави, а також забезпечить підвищення рівня довіри громадян до судової гілки влади.
З пояснювальної записки до законопроекту N 7421 вбачається, що метою його прийняття є посилення механізмів забезпечення незалежності суддів.
Зокрема, пропонується внести зміни до Закону України "Про судоустрій і статус суддів", передбачивши, що у разі будь-якого втручання у здійснення правосуддя суддя зобов'язаний невідкладно розмістити повідомлення про це в Єдиній судовій інформаційно-телекомунікаційній системі, а також повідомити Вищу раду правосуддя та Генерального прокурора.
Крім того, законопроектом пропонується зобов'язати кожного суддю розміщувати в Єдиній судовій інформаційно-телекомунікаційній системі, яка функціонує у судах, Вищій раді правосуддя, Вищій кваліфікаційній комісії суддів України, Державній судовій адміністрації України, їх органах та підрозділах, щоденний звіт про роботу судді з обов'язковим зазначенням його контактів (зустрічей, дзвінків, повідомлень тощо) із будь-якими особами щодо здійснення суддею його професійної діяльності із обов'язковим зазначенням відомостей про таку особу, з якою контактував суддя (прізвище, ім'я, по батькові, місце роботи, посада, номер телефону). Форма і порядок подання суддею щоденного звіту судді затверджуються Вищою радою правосуддя.
Згідно із законопроектом суддю може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності в порядку дисциплінарного провадження за неповідомлення суддею негайно Вищої ради правосуддя та Генерального прокурора про випадок втручання в діяльність судді щодо здійснення правосуддя, у тому числі про звернення до нього учасників судового процесу чи інших осіб включно з особами, уповноваженими на виконання функцій держави, з приводу конкретних справ, що перебувають у провадженні судді, якщо таке звернення здійснено в інший, ніж передбачено процесуальним законодавством, спосіб, а також за несвоєчасне розміщення або нерозміщення повідомлення про втручання у здійснення правосуддя в Єдиній судовій інформаційно-телекомунікаційній системі відразу після того, як йому стало відомо про такий випадок.
Крім того, відповідно до законопроекту до істотного дисциплінарного проступку або грубого нехтування обов'язками судді, що є несумісним зі статусом судді або виявляє його невідповідність займаній посаді, може бути віднесений, зокрема, випадок, коли суддя: не повідомив або невчасно повідомив Вищу раду правосуддя та Генерального прокурора про випадок втручання в діяльність судді щодо здійснення правосуддя, у тому числі про звернення до нього учасників судового процесу чи інших осіб, включаючи осіб, уповноважених на виконання функцій держави, з приводу конкретних справ, що перебувають у провадженні судді, якщо таке звернення здійснено в інший, ніж передбачено процесуальним законодавством спосіб; не розмістив або невчасно розмістив повідомлення про втручання у здійснення правосуддя в Єдиній судовій інформаційно-телекомунікаційній системі відразу після того, як йому стало відомо про такий випадок; не подав без поважних причин більше п'яти щоденних звітів судді в Єдину судову інформаційно-телекомунікаційну систему.
2. Щодо суті запропонованих законопроектом N 7421 змін Вища рада правосуддя зазначає таке.
Статтею 126 Конституції України передбачено, що незалежність і недоторканність судді гарантуються Конституцією і законами України. Вплив на суддю у будь-який спосіб забороняється.
Статтею 129 Конституції України визначено, що суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.
Згідно зі статтею 1 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" судова влада в Україні відповідно до конституційних засад поділу влади здійснюється незалежними та безсторонніми судами, утвореними законом.
Статтею 6 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" передбачено, що, здійснюючи правосуддя, суди є незалежними від будь-якого незаконного впливу. Суди здійснюють правосуддя на основі Конституції і законів України та на засадах верховенства права.
Звернення до суду громадян, організацій чи посадових осіб, які відповідно до закону не є учасниками судового процесу, щодо розгляду конкретних справ судом не розглядаються, якщо інше не передбачено законом.
Втручання у здійснення правосуддя, вплив на суд або суддів у будь-який спосіб, неповага до суду чи суддів, збирання, зберігання, використання і поширення інформації усно, письмово або в інший спосіб з метою дискредитації суду або впливу на безсторонність суду, заклики до невиконання судових рішень забороняються і мають наслідком відповідальність, установлену законом.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні утримуватися від заяв та дій, що можуть підірвати незалежність судової влади.
Для захисту професійних інтересів суддів та вирішення питань внутрішньої діяльності судів відповідно до цього Закону діє суддівське самоврядування.
Закон надає кожному судді, який вважає, що його/її права, передбачені законом, або його власна незалежність чи незалежність судового процесу знаходиться під загрозою або ігнорується будь-яким чином, можливість звернутися з цього приводу до незалежного органу з пропозицією вжити дієвих заходів для виправлення ситуації або запропонувати, яким чином її можливо виправити1.
____________
1 Пункт 1.4 Європейської хартії про закон "Про статус суддів".
Відповідно до статті 131 Конституції України, статті 3 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" Вища рада правосуддя вживає заходів щодо забезпечення авторитету правосуддя та незалежності суддів.
Статтею 73 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" передбачено низку заходів, які Вища рада правосуддя вживає з власної ініціативи, за зверненням судді, судів, органів та установ системи правосуддя з метою забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя.
На виконання зазначених вимог законодавства Вища рада правосуддя веде і оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті реєстр повідомлень суддів про втручання в діяльність судді щодо здійснення правосуддя, проводить перевірку таких повідомлень, оприлюднює результати та ухвалює відповідні рішення.
Отже, порядок вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя чітко врегульовано законодавством та не потребує вдосконалення.
3. Запропоновані законопроектом N 7421 зміни передбачають обов'язок судді подавати щоденний звіт про роботу з обов'язковим зазначенням його контактів (зустрічей, дзвінків, повідомлень тощо).
Слід зазначити, що статтею 31 Конституції України передбачено, що кожному гарантується таємниця листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції. Винятки можуть бути встановлені лише судом у випадках, передбачених законом, з метою запобігти злочинові чи з'ясувати істину під час розслідування кримінальної справи, якщо іншими способами одержати інформацію неможливо.
Згідно зі статтею 48 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" суддя у своїй діяльності щодо здійснення правосуддя є незалежним від будь-якого незаконного впливу, тиску або втручання. Суддя здійснює правосуддя на основі Конституції і законів України, керуючись при цьому принципом верховенства права. Втручання в діяльність судді щодо здійснення правосуддя забороняється і має наслідком відповідальність, установлену законом. Пункт 9 частини сьомої статті 56 цього Закону зобов'язує суддю звертатися з повідомленням про втручання в його діяльність як судді щодо здійснення правосуддя до Вищої ради правосуддя та до Генерального прокурора упродовж п'яти днів після того, як йому стало відомо про таке втручання.
Судова влада повинна бути незалежною для виконання своєї ролі стосовно інших гілок державної влади, суспільства в цілому і сторін у судовому процесі. Незалежність суддів не є прерогативою чи привілеєм і надається їм не для захисту власних інтересів, а в інтересах принципу верховенства права й усіх, хто прагне та очікує справедливості. Тільки незалежна судова влада може ефективно реалізувати права всіх членів суспільства, особливо представників уразливих та непопулярних прошарків населення. Таким чином, незалежність - це фундаментальна вимога, яка дозволяє судовій владі охороняти демократію й права людини.
____________
2 Пункт 10 Висновку N 18 (2015) КРЄС "Позиція судової влади та її відносини з іншими гілками державної влади в умовах сучасної демократії".
Державний орган є "підзвітним", якщо він пояснює свої дії та, що також важливо, несе за них відповідальність. Ця "підзвітність" є такою ж життєво важливою для судової влади, як і для інших гілок державної влади, тому що як і вони, вона служить суспільству. Більше того, за умови дотримання ретельного балансу два принципи (незалежності судової влади й відповідальності) не будуть несумісними поняттями. У контексті судової влади поняття "підзвітний" слід розуміти як зобов'язання звітувати, а саме: обґрунтовувати підстави та пояснювати рішення й поведінку, що стосуються справ, які мають розглядати судді. "Підзвітність" не означає, що судова влада відповідальна перед іншою гілкою державної влади чи підпорядкована їй, бо це не відповідало б її конституційній ролі незалежного народного органу, функція якого полягає в неупередженому вирішенні спорів відповідно до закону. Якби судова влада була "підзвітною" іншій гілці державної влади в тому сенсі, щоб бути відповідальною перед нею чи підпорядковуватися їй, то судова влада не могла б виконувати свою вищезазначену передбачену Конституцією роль у судових справах, сторонами в яких є інші гілки державної влади3.
____________
3 Пункт 20 Висновку N 18 (2015) КРЄС "Позиція судової влади та її відносини з іншими гілками державної влади в умовах сучасної демократії".
4. Питання дисциплінарної відповідальності судді регулюється розділом VI Закону України "Про судоустрій і статус суддів".
Зокрема, однією з підстав притягнення судді до дисциплінарної відповідальності в порядку дисциплінарного провадження, передбачених статтею 106 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", є неповідомлення суддею Вищої ради правосуддя та Генерального прокурора про випадок втручання в діяльність судді щодо здійснення правосуддя, у тому числі про звернення до нього учасників судового процесу чи інших осіб, включаючи осіб, уповноважених на виконання функцій держави, з приводу конкретних справ, що перебувають у провадженні судді, якщо таке звернення здійснено в інший, ніж передбачено процесуальним законодавством спосіб, упродовж п'яти днів після того, як йому стало відомо про такий випадок.
Відповідно до статті 108 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" дисциплінарне провадження щодо судді здійснюють дисциплінарні палати Вищої ради правосуддя у порядку, визначеному Законом України "Про Вищу раду правосуддя", з урахуванням вимог цього Закону.
Стаття 26 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" передбачає, що для розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів Вища рада правосуддя утворює Дисциплінарні палати з числа членів Вищої ради правосуддя.
Згідно зі статтею 42 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" дисциплінарне провадження розпочинається за скаргою щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарна скарга), поданою відповідно до Закону України "Про судоустрій і статус суддів", або за ініціативою Дисциплінарної палати чи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України у випадках, визначених законом. Дисциплінарні провадження щодо суддів здійснюють Дисциплінарні палати Вищої ради правосуддя.
Щодо дисциплінарної відповідальності КРЄС вважає, що: i) у кожній країні закон або базові правові положення, які застосовуються до суддів, повинні визначати в якнайточнішому формулюванні ті порушення, які можуть призвести до застосування дисциплінарних санкцій, а також відповідні дисциплінарні процедури; ii) стосовно ініціювання дисциплінарного провадження країни повинні передбачити створення спеціального органу або призначити осіб, які відповідатимуть за отримання скарг, отримання пояснень відповідного судді та прийняття з урахуванням цього рішення про те, чи наявні достатні підстави для ініціювання такого провадження проти судді; iii) дисциплінарна справа повинна розглядатися незалежним органом або трибуналом, що здійснює провадження, повністю гарантуючи право захисту; vi) санкції, які може застосовувати такий орган у випадку доведеного порушення належної поведінки, повинні визначатися якомога точніше в законі про статус суддів та застосовуватися за принципом пропорційності4.
____________
4 Пункт 77 Висновку N 3 (2002) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо принципів та правил, які регулюють професійну поведінку суддів, зокрема, питання етики, несумісної поведінки та безсторонності.
З огляду на норми запропонованого законопроекту суддю може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності в порядку дисциплінарного провадження, якщо суддя не повідомив негайно Вищу раду правосуддя та Генерального прокурора про випадок втручання в діяльність судді щодо здійснення правосуддя, у тому числі про звернення до нього учасників судового процесу чи інших осіб, включаючи осіб, уповноважених на виконання функцій держави, з приводу конкретних справ, що перебувають у провадженні судді, якщо таке звернення здійснено в інший, ніж передбачено процесуальним законодавством, спосіб, а також несвоєчасно розмістив або не розмістив повідомлення про втручання у здійснення правосуддя в Єдиній судовій інформаційно-телекомунікаційній системі відразу після того, як йому стало відомо про такий випадок.
Законопроект N 7421 містить норми, застосування і оцінка яких можуть мати суб'єктивний характер та призведуть до неможливості встановлення конкретних фактів та доведення факту порушення суддями запропонованих у законопроекті обов'язків, що призведе до оскарження та скасування прийнятих рішень щодо дисциплінарної відповідальності суддів.
5. Відповідно до загальних вимог нормотворчої техніки проекти законів та нормативно-правових актів мають раціонально та адекватно врегульовувати суспільні відносини; правові норми, які вони містять, мають бути стислими, чіткими і недвозначними. Законопроект N 7421 не відповідає вимогам нормотворчої техніки, оскільки запропоновані зміни мають на меті врегулювання суспільних відносин, які достатньо та адекватно врегульовані чинним законодавством про статус суддів.
Таким чином, прийняття та застосування запропонованих законодавчих змін матиме наслідком порушення, зокрема, таких принципів права - законності та пропорційності, а також суперечитиме одному з основних принципів судової реформи, а саме забезпеченню незалежності судової гілки влади та суддів.
З огляду на викладене, Вища рада правосуддя не підтримує законопроект N 7421 та вважає його прийняття недоцільним.
____________