Розглянувши проект Закону України "Про фінансування охорони здоров'я та загальнообов'язкове медичне страхування в Україні" (реєстраційний № 9163 від 04.10.2018), надісланий листом Комітету Верховної Ради України з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення від 22.10.2018 № 04-34/13-218960, відповідно до пункту 13 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, затвердженого Указом Президента України від 23 листопада 2011 року № 1070 (1070/2011) , Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг,

1. Схвалити висновок до проекту Закону України "Про фінансування охорони здоров'я та загальнообов'язкове медичне страхування в Україні" (реєстраційний № 9163 від 04.10.2018), що додається.

2. Департаменту державного регулювання та методології нагляду на ринках фінансових послуг надати висновок до Комітету Верховної Ради України з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення.

3. Контроль за виконанням цього розпорядження покласти на члена Нацкомфінпослуг Залєтова О.М.

СХВАЛЕНО

Розпорядження Національної комісії,

що здійснює державне регулювання

у сфері ринків фінансових послуг

01.11.2018 № 1930

Проект Закону України "Про фінансування охорони здоров'я та загальнообов'язкове медичне страхування в Україні" (реєстраційний № 9163 від 04,10.2018) унесено народними депутатами України Шипком А. Ф., Бахтеєвою Т. Д., Кужель О.В., Дубілем В. О., Ляшком О. В., Єфремовою І. О., Карпунцовим В. В.

Метою проекту Закону України "Про фінансування охорони здоров'я та загальнообов'язкове медичне страхування в Україні" (далі - проект Закону), відповідно до пояснювальної записки до нього, є забезпечення конституційних гарантій на безоплатну медичну допомогу та її доступність для всіх громадян у необхідних, достатніх обсягах належного рівня якості за національними медико-економічними стандартами, і, як наслідок зниження тягаря витрат громадян на своє здоров'я власним коштом, детінізація обігу коштів "з кишені" громадян в охороні здоров'я.

Завданнями законопроекту є:

1) забезпечення стійкого та диверсифікованого фінансування надання громадянам гарантованого рівня надання безоплатної медичної допомоги (медичних послуг) у необхідному обсязі та належної якості;

2) створення багатоканальної системи фінансування охорони здоров'я, основою якої є бюджетно-страхова модель фінансування;

3) запровадження загальнообов'язкового медичного страхування як одного з механізмів забезпечення гарантій конституційних прав громадян України на медичну допомогу (медичні послуги);

4) встановлення ефективної системи контролю за накопиченням та цільовим використанням коштів системи фінансування охорони здоров'я та загальнообов'язкового медичного страхування;

5) створення механізму контролю за якістю медичних послуг та їх відповідністю потребам пацієнтів.

Законопроектом пропонується редакція проекту Закону України "Про фінансування охорони здоров'я та загальнообов'язкове медичне страхування в Україні" та внесення змін, зокрема, до законів України "Основи законодавства України про охорону здоров'я" (2801-12) , "Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення" (2168-19) , "Про страхування" (85/96-ВР) , "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування" (2464-17) , "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" (2343-12) .

Разом із тим вважаємо, що доцільність запровадження запропонованого механізму загальнообов'язкового медичного страхування має грунтуватись на основі аналізу наслідків його впровадження у сфері надання медичних послуг, а саме на основі детального аналізу рівня готовності сфери охорони здоров'я до впровадження засад страхової медицини, готовності страхового ринку до запровадження загальнообов'язкового медичного страхування та можливостей держави для створення багатоканальної системи фінансування охорони здоров'я, основою якої є бюджетно-страхова модель фінансування.

Перехід від бюджетного фінансування медичних послуг до бюджетно-страхової моделі фінансування може супроводжуватися численними негативними наслідками, зокрема порушенням системи фінансування медичних закладів за відсутності реального покращення якості медичних послуг, враховуючи, задекларований у пояснювальній записці до проекту Закону необхідний рівень охоплення системою загальнообов'язкового медичного страхування - 90%, що в абсолютних показниках означає охоплення медичною страховкою 34,9 млн осіб (з них зайнятого населення - 14,6 млн).

Вважаємо за необхідне окремо звернути увагу на те, що прийняття законопроекту передбачає зміни у соціально важливій галузі суспільних відносин, а саме діючій системі фінансування охорони здоров'я, що потребує додаткового обговорення з метою вивчення позиції всіх зацікавлених сторін, і в першу чергу страховиків.

Підтримуючи в цілому необхідність запровадження загальнообов'язкового медичного страхування, що має сприяти реформуванню організаційно-фінансових засад функціонування системи охорони здоров'я, Нацкомфінпослуг вважає за доцільне висловити щодо змісту проекту Закону такі пропозиції та зауваження.

1. Щодо запропонованої моделі функціонування загальнообов'язкового медичного страхування.

Частиною першою статті 3 законопроекту визначено, що відносини у сфері фінансування охорони здоров'я та загальнообов'язкового медичного страхування регулюються Конституцією України (254к/96-ВР) , Законом України "Основи законодавства України про охорону здоров'я" (2801-12) , Законом України "Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення" (2168-19) , Цивільним кодексом України (435-15) , Законом України "Про страхування" (85/96-ВР) , Законом України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" (2664-14) , Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності" (222-19) , Бюджетним Кодексом України (2456-17) , Податковим Кодексом України (2755-17) , цим Законом, іншими законами України і нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них.

Таким чином, законопроект фактично передбачає виключення Закону України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування" (1105-14) з переліку законодавчих актів, які регулюють відносини у цій сфері, та яким передбачено медичне страхування як один із видів загальнообов'язкового державного соціального страхування (стаття 1).

Проектом Закону передбачено створення Резервного Фонду загальнообов'язкового медичного страхування, як організації публічного права - юридичної особи, що створюється з метою захисту прав і законних інтересів застрахованих осіб та закладів охорони здоров'я шляхом накопичення коштів Фонду та здійснення за їх рахунок виплат за договорами загальнообов'язкового медичного страхування у випадках та в порядку, визначеному цим Законом, положенням про обіг коштів у системі загальнообов'язкового медичного страхування, іншими нормативно-правовими актами (стаття 21 проекту Закону).

Також статтями 41 та 42 проекту Закону визначено джерела формування коштів Резервного Фонду загальнообов'язкового медичного страхування та порядок розміщення та використання коштів Резервного Фонду загальнообов'язкового медичного страхування.

Разом із тим порядок функціонування Резервного Фонду загальнообов'язкового медичного страхування та порядок здійснення таким Резервним Фондом виплат за страховиків у випадку недостатності коштів страхових резервів, положеннями проекту Закону не визначено і потребує врегулювання.

Також запропонована модель загальнообов'язкового медичного страхування передбачає для страхувальників та застрахованих осіб не конкурентний механізм вибору страховика, а саме нормативний розподіл між страховиками рівними частинами працюючих та непрацюючих осіб, які підлягають такому страхуванню, з урахуванням принципів територіальності.

2. Щодо статусу Уповноваженого органу та покладених на нього обов'язків.

Статтею 1 проекту Закону визначено, що Уповноваженим органом є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері загальнообов'язкового медичного страхування, а статтями 47 та 48 проекту Закону визначено функції та права цього Уповноваженого органу, що у свою чергу суперечить діючим законам України "Про страхування" (85/96-ВР) , "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" (2664-14) , "Про ліцензування видів господарської діяльності" (222-19) , "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (877-16) та призводить до дублювання функцій "уповноважених органів".

Так, статтею 46 проекту Закону зазначено, що державний нагляд за дотриманням вимог законодавства в системі загальнообов'язкового медичного страхування здійснюють центральні органи виконавчої влади в межах своєї компетентності.

Разом Із тим відповідно до пояснювальної записки до проекту Закону Уповноваженим органом буде створена Національна медична страхова агенція, що не відповідає Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" (3166-17) , оскільки статтею 1 цього Закону визначено, що систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України та інші центральні органи виконавчої влади, а статтею 16 зазначено, що центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції.

Частиною другою статті 39 проекту Закону також зазначено, що страховики формують та ведуть облік резервів загальнообов'язкового медичного страхування на підставі Методики формування страхових резервів загальнообов'язкового медичного страхування, що затверджується Уповноваженим органом спільно з центральним органом виконавчої влади, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг.

При цьому проектом Закону не перебачено внесення відповідних змін до Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" (2664-14) і Закону України "Про страхування" (85/96-ВР) та не узгоджено повноваження уповноваженого органу з регулювання ринків фінансових послуг з повноваженнями уповноваженого органу, зазначеного у проекті Закону,

3. Щодо процедури ліцензування та акредитації страховиків.

Статтею 49 проекту Закону передбачено, що ліцензія на здійснення загальнообов'язкового медичного страхування видається Уповноваженим органом, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг в порядку, визначеному законами України "Про страхування" (85/96-ВР) , "Про ліцензування видів господарської діяльності" (222-19) . При цьому, крім документів, передбачених Законом України "Про страхування" (85/96-ВР) , для отримання ліцензії страховик надає документи, визначені Ліцензійними умовами провадження діяльності із загальнообов'язкового медичного страхування, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Також пунктом 12 частини другої статті 26 проекту Закону визначено, що страховик повинен виконувати обов'язки, що встановлені законодавством, договорами страхування, рішеннями Уповноваженого органу та саморегулівної організації.

Разом із тим страховики під час здійснення діяльності у сфері фінансових послуг повинні дотримуватись вимог законів України "Про страхування" (85/96-ВР) , "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" (2664-14) "Про ліцензування видів господарської діяльності", а також відповідати вимогам Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів), затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 07.12.2016 № 913 (913-2016-п) .

Слід зауважити, що запровадження додаткових вимог щодо ліцензування страховиків за цим видом загальнообов'язкового медичного страхування та додаткові процедури акредитації створюватиме додаткові адміністративні бар'єри для здійснення господарської діяльності страховиків, що не сприятиме оптимізації (зменшенню) процедур дозвільного характеру.

Багаторівнева система допуску страховиків до ринку загальнообов'язкового медичного страхування та розподіл функцій нагляду за діяльністю страховиків між декількома державними органами може призвести до порушення суб'єктами загальнообов'язкового медичного страхування законодавства в цій сфері.

При цьому, відповідно до статті 18 проекту Закону, страховиками в системі загальнообов'язкового медичного страхування є зареєстровані у встановленому порядку фінансові установи, створені у формі акціонерних товариств, які отримали ліцензію на здійснення загальнообов'язкового медичного страхування, є членами саморегулівної організації страховиків, що здійснюють загальнообов'язкове медичне страхування, виконали встановлені вимоги та акредитовані у визначеному цим Законом порядку Уповноваженим органом.

Пунктом 7 Прикінцевих положень проекту Закону визначено, що протягом трьох років з дня набрання чинності цим законом страховики вважаються такими, що відповідають вимогам пункту 4 частини четвертої статті 50 цього закону (щодо обов'язкових умов проходження акредитації), якщо вони мають представництва у всіх областях України та місті Києві.

Зазначені вимоги проекту Закону є фактично порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, оскільки можуть призвести до обмеження чи спотворення конкуренції на ринку страхування.

Також підпунктом 2 пункту 8 Прикінцевих положень проекту Закону передбачено у статті 7 Закону України "Про страхування" заміну такого виду обов'язкового страхування, як медичне страхування на загальнообов'язкове медичне страхування. Разом із тим проектом Закону не врегульовано порядку заміни діючих ліцензій на обов'язкове медичне страхування та не визначено обов'язку страховиків отримувати нові ліцензії на загальнообов'язкове медичне страхування.

4. Щодо невідповідності проекту Закону законодавству у сфері ринків фінансових послуг.

Слід відзначити невідповідність термінології та положень проекту Закону положенням законів України "Про страхування" (85/96-ВР) , "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" (2664-14) у частині вимог до договору страхування, переліку страхових резервів, а також порядку формування та розміщення таких резервів, прав та обов'язків страховика та страхувальника, визначення страхового випадку, порядку ліцензування страховика тощо.

Запропонований положеннями проекту Закону (стаття 37) порядок встановлення розміру страхового платежу, а саме встановлення Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України щороку в законі про Державний бюджет України на відповідний рік з урахуванням пропозицій Уповноваженого органу на підставі затвердженої Програми страхування або доповнень та змін до неї не пізніше першого вересня поточного року, не відповідає порядку визначення страхових тарифів та страхових платежів, визначеному Законом України "Про страхування" (85/96-ВР) .

При цьому слід зазначити, що проектом Закону не встановлено розміру страхової суми або розміру відповідальності страховика за договорами загальнообов'язкове медичне страхування, що не відповідає статті 9 Закону України "Про страхування". Також у переліку відомостей свідоцтва про загальнообов'язкового медичного страхування, що передаються до Інформаційної системи загальнообов'язкового медичного страхування відповідно до статті 55 проекту Закону не визначено розміру страхової суми, що суперечить статті 16 Закону України "Про страхування".

Частиною другою статті 22 проекту Закону зазначено, що страховики, які отримали ліцензію на здійснення загальнообов'язкового медичного страхування, в обов'язковому порядку створюють єдину саморегулівну організацію та стають її членами.

Відповідно до пункту 12 частини другої статті 26 проекту Закону, до обов'язків страховика віднесено виконання інших обов'язків, що встановлені законодавством, договорами страхування, рішеннями Уповноваженого органу та саморегулівної організації.

У свою чергу Уповноважений орган має право делегувати окремі свої повноваження саморегулівній організації страховиків відповідно до частини шостої статті 22 проекту Закону.

Разом із тим діяльність саморегулівної організації в системі загальнообов'язкового медичного страхування положеннями законопроекту практично не врегульовано, а також створення такої організації суперечить статті 13 Закону України "Про страхування" та Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" (2664-14) у частині створення саморегулівних організацій страховиків.

Також законами України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" (2664-14) та "Про страхування" (85/96-ВР) не встановлено вимог щодо здійснення перевірки та контролю страховиком відомостей про застрахованих осіб, сплачені за таких застрахованих страхові платежі, а також аналізу звітності щодо сплати страхових платежів, яка надається страхувальниками і визначена положеннями проекту Закону (статті 25 та 26).

5. Щодо інформаційного обміну в системі загальнообов'язкового медичного страхування.

Статтями 52 - 54 проекту Закону визначено поняття та мету створення Інформаційної системи загальнообов'язкового медичного страхування, а також опис такої Інформаційної системи.

Зокрема статтею 54 проекту Закону визначено, що відомості про страховиків, заклади охорони здоров'я, страхувальників та застрахованих осіб існують в Інформаційній системі у вигляді відповідних реєстрів, а положення про реєстр страховиків, реєстр закладів охорони здоров'я, реєстр страхувальників та реєстр застрахованих осіб затверджуються Уповноваженим органом та визначають: перелік відомостей, що містяться в реєстрах, порядок внесення змін та доповнень до реєстрів, права та обов'язки суб'єктів загальнообов'язкового медичного страхування щодо подання відомостей до реєстрів, перелік таких відомостей.

Натомість у проекті Закону немає положень щодо порядку доступу споживачів страхових послуг (застрахованих осіб) та страховиків до Інформаційної системи загальнообов'язкового медичного страхування.

6. Щодо невідповідності проекту Закону вимогам Бюджетного кодексу України (2456-17) .

Слід зазначити, що в пояснювальній записці до проекту Закону не надано відповідних фінансово-економічних розрахунків та обґрунтувань щодо потреби в бюджетних коштах, необхідних для реалізації положень законопроекту, а також пропозицій змін до законодавчих актів України щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету відповідно до вимог статті 27 Бюджетного кодексу України.

Крім того, проект Закону не узгоджено з положеннями статей 87, 89, 90 Бюджетного кодексу України щодо здійснення видатків на надання медичної допомоги з відповідних бюджетів та не передбачено внесення відповідних змін до Бюджетного кодексу України (2456-17) .

7. Щодо Прикінцевих положень проекту Закону.

Пунктом 4 розділу X "Прикінцеві положення" законопроекту передбачено доручення Кабінету Міністрів України, Національному банку України, Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, та Національній комісії з цінних паперів та фондового ринку протягом року з дня опублікування цього Закону підготувати і подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законів України у відповідність із цим Законом та привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.

Слід звернути увагу, що частиною восьмою статті 90 Регламенту Верховної Ради України передбачено, що якщо для реалізації положень поданого законопроекту після його прийняття необхідні зміни до інших законів, такі зміни мають викладатися в розділі "Перехідні положення" цього законопроекту або в одночасно внесеному його ініціатором окремому законопроекті. До законопроекту додається перелік законів та інших нормативних актів, прийняття або перегляд яких необхідно здійснити для реалізації положень законопроекту в разі його прийняття.

У підпункті 3 пункту 8 розділу X "Прикінцеві положення" в частині внесення змін до Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" (2343-12) проекту Закону слова "спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах нагляду за страховою діяльністю" слід замінити словами "Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг".

Також, зважаючи на трирічний період упровадження цього виду страхування, дата набрання чинності Законом, запропонована пунктом 1 розділу X "Прикінцеві положення" законопроекту, а саме 1 січня 2019 року, потребує перегляду.

Враховуючи викладене вище, в умовах обмежених фінансових ресурсів держави, суб'єктів господарювання та громадян, запровадження страхової медицини доцільне лише за умови належної оцінки соціального ефекту, який забезпечить покращення якості та доступності медичних послуг, що потребує внесення системних змін до Основ законодавства України про охорону здоров'я (2801-12) щодо місця страхової медицини у загальній системі охорони здоров'я, співвідношення державного фінансування медицини із його фінансуванням за рахунок коштів загальнообов'язкового медичного страхування.