1. У лютому 2019 року перший заступник керівника Київської місцевої прокуратури № 5 (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Київської міської ради (далі - міськрада) звернувся до Господарського суду міста Києва з позовом до Приватного малого підприємства "Мир" (далі - ПМП "Мир") про розірвання договору оренди земельної ділянки, розташованої на проспекті Степана Бандери, 26-б в Оболонському районі міста Києва, площею 3 034 кв.м. (кадастровий номер 8000000000:78:192:0033), укладеного між міськрадою та ПрМП "Мир", зареєстрованого Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу міськради (Київської міської державної адміністрації) у книзі записів державної реєстрації договорів 05.12.2007 за № 78-6-00494 (далі - договір оренди землі), а також зобов`язання повернути зазначену земельну ділянку.

2. Позовні вимоги обґрунтовано порушенням відповідачем істотних умов договору оренди землі в частині не забудови земельної ділянки у строки встановлені у договорі оренди землі.

Підставами для представництва інтересів держави та звернення до суду із позовом у цій справі прокурор зазначає те, що міськрада, як орган, уповноважений державою здійснювати функції держави у відповідних правовідносинах, захисту законних інтересів держави не здійснює, що відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру" є підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Ухвалою Господарського суду міста Києва від 15.02.2019 у справі № 910/1673/19, залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 15.05.2019, позовну заяву та додані до неї матеріали повернуто прокурору на підставі пункту 4 частини 5 статті 174 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК (1798-12) України), оскільки прокурор не довів підстав для представництва інтересів держави у суді.

4. Місцевий господарський суд, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що прокурор у позовній заяві не зазначив у чому саме полягає неможливість позивача звернутися з відповідним позовом про розірвання договору оренди землі та зобов`язання повернути земельну ділянку.

Тобто міськрада, в особі якої в інтересах держави з позовом до суду звернувся прокурор, має підстави і можливість самостійно захищати свої права за договором оренди землі, а прокурор не довів неможливості реалізації такого захисту самим позивачем.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з ухвалою Господарського суду міста Києва від 15.02.2019 у справі № 910/1673/19 і постановою Північного апеляційного господарського суду від 15.05.2019, заступник прокурора міста Києва звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить ухвалу і постанову скасувати, а справу передати на розгляд до суду першої інстанції.

Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу

6. Підставами для скасування ухвали і постанови скаржник вважає порушення і неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, зокрема статей 13, 131-1 Конституції України, статей 23, 24 Закону України "Про прокуратуру", статей 53, 123, 129 ГПК України.

7. Заявник касаційної скарги, посилаючись на акт обстеження спірної земельної ділянки від 29.08.2018, лист міськради від 09.01.2019, зазначає, що міськрада у продовж тривалого часу не здійснювала належного захисту інтересів держави (понад 9 років), хоча і знала про відповідні порушення, адже є стороною договору, обізнана з його умовами, зокрема щодо необхідності забудови землі у трирічний термін, тобто до 05.12.2010.

8. Скаржник наголошує, що зволікання із пред`явленням позову призводить до подальшого користування земельною ділянкою комунальної власності із порушенням умов договору оренди.

9. Крім цього, скаржник звертає увагу, що судами під час розгляду справи не було враховано правові висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 16.04.2019 у справі № 910/3486/18.

Узагальнений виклад позиції інших учасників справи

10. Учасники справи не скористалися правом на подання відзиву на касаційну скаргу.

Позиція Верховного Суду

11. Здійснивши розгляд касаційної скарги у письмовому провадженні, дослідивши наведені у ній доводи, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування господарським судом апеляційної інстанції норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

12. 08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (460-20) (далі - Закон України від 15.01.2020 № 460-IX (460-20) ).

13. Пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

14. Оскільки касаційну скаргу подано до набрання чинності Законом України від 15.01.2020 № 460-IX (460-20) , касаційний розгляд здійснюється відповідно до положень ГПК України (1798-12) у редакції, яка була чинною до 08.02.2020.

15. Як свідчать матеріали справи, обґрунтовуючи підстави подання позову, прокурор посилався на те, що рішенням міськради від 14.06.2007 № 875/1536 затверджено проект землеустрою та передано в довгострокову оренду на 15 років ПМП "Мир" земельну ділянку загальною площею 0,3034 га для будівництва, експлуатації та обслуговування станції технічного обслуговування, складських та офісних приміщень на проспекті Московському, 26-Б в Оболонському районі міста Києва.

16. На виконання зазначеного рішення між міськрадою та ПМП "Мир" укладено та зареєстровано договір оренди земельної ділянки від 05.12.2007 № 78-6-00494 (далі - договір оренди землі), за умовами пунктів 8.4, 12.1 якого орендар зобов`язаний здійснити забудову спірної земельної ділянки у строки, встановлені проектною документацією на будівництво, затвердженою в установленому порядку, але не пізніше, ніж через три роки з моменту державної реєстрації договору; у разі невиконання орендарем умов договору та обов`язків, передбачених законодавством України, договір може бути достроково розірваний.

17. На думку прокурора спірний договір оренди землі підлягає достроковому розірванню, оскільки відповідачем порушено умови пункту 8.4 цього договору, спірна земельна ділянка вільна від капітальної забудови, що підтверджується актом від 29.08.2018 № 18-1252-05, складеним Департаментом земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації, за результатами обстеження спірної земельної ділянки.

18. Звертаючись із цим позовом до суду, прокурор визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - міськраду та зазначив, що позивач не здійснює захисту інтересів у цьому разі, що має прояв в усвідомленій пасивній поведінці міськради. Така поведеніка міськради позбавляє можливості раціонального використання спірної земельної ділянки, належного регулювання відноси у сфері розвитку соціальної інфраструктури міста, на що було розраховано при укладенні договору оренди землі, а відтак порушуються інтереси держави.

19. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

20. Згідно з абзацами 1 і 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

21. Відповідно до абзаців 1 - 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

22. Одночасно згідно з положеннями частин 3 - 5 статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

23. Таким чином, зі змісту вищезазначених законодавчих положень вбачається, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

24. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

25. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

26. Верховний Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Разом з тим, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17).

27. Таким чином, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

28. Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

29. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

30. Отже, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Аналогічну правову позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

31. З огляду на викладене, підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

У такому випадку суд зобов`язаний дослідити: чи знав або повинен був знати відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.

32. Як вже зазначалося, своє звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі міськради прокурор обґрунтовував тривалим невжиттям позивачем заходів, спрямованих на виконання договору оренди землі та звернення з позовом про розірвання цього договору, чим суттєво порушуються інтереси держави.

33. Так, прокурор зазначав, що ПМП "Мир" відповідно до пункту 8.4 договору оренди землі повинно було завершити забудову спірної земельної ділянки у строки, встановлені проектною документацією на будівництво, але не пізніше, ніж через 3 роки з моменту державної реєстрації договору, тобто у термін до 05.12.2010. Проте, будівельні роботи підприємством на час звернення з позовом у цій справі не тільки не завершено, а навіть не розпочато, а тому договір оренди землі підлягає розірванню.

34. Міськрада, у свою чергу, за твердженням прокурора, заходів щодо усунення порушень пункту 8.4 договору оренди землі або звернення з позовом про розірвання договору оренди землі не вживала, а лише обмежилася листуванням з прократурою.

35. Згідно доданих до позовної заяви листів від 09.01.2019 № 43-190вих-19, від 04.02.2019 № 43-985вих-19 прокуратура повідомляла міськраду про виявлені порушення умов спірного договору оренди землі, наголошувала на необхідності вжиття міськрадою заходів щодо усунення таких порушень.

36. Міськрада заходів щодо усунення порушень договору оренди землі не вжила. Зазначені обставини було розцінено прокурором як бездіяльність, про що він неодноразово зазначав у позовній заяві та апеляційній скарзі, обґрунтовуючи наявність підстав для звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі міськради.

37. Однак, господарські суди попередніх інстанцій викладеного не врахували та не надали оцінку зазначеним обставинам, зокрема листам доданим до позовної заяви, у зв`язку з чим дійшли до передчасних висновків про відсутність в матеріалах справи доказів неналежного здійснення міськрадою функцій щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.

38. При цьому посилання апеляційного господарського суду на те, що прокурором не подано належних та допустимих доказів нездійснення або здійснення неналежним чином міськрадою своїх повноважень щодо захисту інтересів держави (як то доказів внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вироку суду щодо службових осіб; доказів накладення дисциплінарних стягнень на державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків) колегія суддів вважає необґрунтованим, оскільки питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

39. Крім того, господарські суди попередніх інстанцій залишили поза увагою, що обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах.

40. Як вбачається з матеріалів справи, 07.02.2019 прокурор листом № 43-1081вих-19 повідомив міськраду про те, що у зв`язку з виявленим порушенням земельного законодавства, прокуратурою буде подано відповідний позов в інтересах міськради (а.с. 127-128).

41. Однак, ні суд першої інстанції, ні апеляційний господарський суд не дослідили дотримання прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру".

42. З огляду на викладене висновки господарських судів попередніх інстанцій про наявність підстав для повернення позову прокурора є передчасними, у зв`язку з чим оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги та норми права, якими керувався суд

43. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення першої та апеляційної інстанції повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

44. Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частина 6 статті 310 ГПК України).

45. Таким чином, оскільки господарські суди попередніх інстанцій допустили порушення вимог ГПК України (1798-12) , відповідно до статті 310 цього Кодексу ухвала Господарського суду міста Києва від 15.02.2019 і постанова Північного апеляційного господарського суду від 15.05.2019 підлягають скасуванню, а справа - направленню до господарського суду першої інстанції для продовження розгляду на стадію відкриття провадження для вирішення питання щодо можливості прийняття позовної заяви прокурора до розгляду.

Розподіл судових витрат

46. Оскільки у цьому випадку суд касаційної інстанції не змінює та не ухвалює нового рішення, розподіл судових витрат судом касаційної інстанції не здійснюється (частина 14 статті 129 ГПК України).

Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора міста Києва задовольнити.

Ухвалу Господарського суду міста Києва від 15.02.2019 і постанову Північного апеляційного господарського суду від 15.05.2019 у справі № 910/1673/19 скасувати.

Справу № 910/1673/19 направити до Господарського суду міста Києва для продовження розгляду на стадію відкриття провадження для вирішення питання щодо можливості прийняття позовної заяви першого заступника керівника Київської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі Київської міської ради до Приватного малого підприємства "Мир" про розірвання договору оренди земельної ділянки та повернення земельної ділянки до розгляду.