1.1. Прокурор Старокостянтинівської місцевої прокуратури звернувся до Господарського суду Хмельницької області з позовом, у якому просив внести зміни до договору оренди землі від 14.11.2012, укладеного між Красилівською міською радою та Публічного акціонерного товариства "Красилівський машинобудівний завод" (далі - ПАТ "Красилівський машинобудівний завод"): пункт 4 викласти в новій редакції "Нормативна грошова оцінка земельної ділянки становить 42504926,71 грн"; пункт 8 викласти в новій редакції "орендна плата вноситься орендарем у грошовій формі відповідно до статті 22 Закону України "Про оренду землі" та в розмірі 1275148,00 грн, що становить 3% від нормативної грошової оцінки земельної ділянки". Крім того, просив стягнути з ПАТ "Красилівський машинобудівний завод" на користь прокуратури Хмельницької області судовий збір.

1.2. В обґрунтування позовної заяви, прокурор зазначав про необхідність приведення договору оренду землі від 14.11.2012, укладеного між Красилівською міською радою та ПАТ "Красилівський машинобудівний завод" у відповідність до вимог чинного законодавства. Посилаючись на статті 21, 15 Закону України "Про оренду землі", статті 288, 289, 271 Податкового кодексу України, частини 1, 2 статті 651 Цивільного кодексу України, Порядок нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затверджений наказом Міністерства аграрної політики і продовольства від 25.11.2016 № 489 (z1647-16) , зазначаючи про оновлення нормативної грошової оцінки земельної ділянки та відсутність добровільної згоди ПАТ "Красилівський машинобудівний завод" на внесення змін до договору оренду землі від 14.11.2012, прокурор наголосив на необхідності внесення змін до договору оренди в судовому порядку. Вказуючи на порушення суспільного інтересу з огляду на недоотримання бюджетом коштів за використання відповідачем земельної ділянки, прокурор зазначив про бездіяльність міської ради та невжиття нею самостійно заходів щодо усунення вказаних порушень, що призвело до подання позову прокурором в інтересах держави в особі Красилівської міської ради в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

2. Короткий зміст судових рішень

2.1. Рішенням Господарського суду Хмельницької області від 31.01.2019 (суддя Муха М. Є.) у позові заступника керівника Старокостянтинівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Красилівської міської ради до ПАТ "Красилівський машинобудівний завод" про внесення змін до договору оренду землі від 14.11.2012, укладеного між Красилівською міською радою та ПАТ "Красилівський машинобудівний завод" відмовлено.

2.2. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції зазначив, що заступник керівника Старокостянтинівської місцевої прокуратури передчасно звернувся до суду в інтересах держави в особі Красилівської міської ради, оскільки у Красилівської міської ради, як у юридичної особи, наявні всі законні можливості самостійно захищати свої інтереси у відносинах з ПАТ "Красилівський машинобудівний завод". Судом зазначено, що в поданій заступником керівника Старокостянтинівської місцевої прокуратури позовній заяві не зазначено причин, за якими позивач не може самостійно звернутися за захистом до суду, прокурором не наведено причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

2.3. Постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 21.05.2019 апеляційну скаргу Заступника прокурора Хмельницької області залишено без задоволення, рішення Господарського суду Хмельницької області від 31.01.2019 скасовано, позов Першого заступника керівника Старокостянтинівської місцевої прокуратури в особі Красилівської міської ради Хмельницької області до ПАТ "Красилівський машинобудівний завод" залишено без розгляду.

2.4. Суд апеляційної інстанції виходив із того, що Красилівською міською радою самостійно вчинялися дії, спрямовані на регулювання спору шляхом направлення відповідачу додаткової угоди від 01.08.2018 про внесення змін та доповнень до договору оренди землі від 14.11.2012. Лист Красилівської міської ради про відмову відповідача у добровільному порядку внести зміни до договору оренди, направлений до місцевої прокуратури, не є підставою для представництва інтересів держави прокурором. Вказуючи на те, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права, оскільки при відкритті провадження у справі не перевірено підстави для представництва інтересів держави, посилаючись на статті 53, 174, пункти 1, 4 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України, вказав, що місцевий суд безпідставно розглянув позов по суті.

3. Короткий зміст касаційної скарги

3.1. Не погодившись із постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 21.05.2019, заступник прокурора Рівненської області звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 21.05.2019, справу передати на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

3.2. В обґрунтування касаційної скарги заступник прокурора Рівненської області зазначив, що, постановляючи оскаржуване рішення, судом апеляційної інстанції невірно застосовано норми матеріального та процесуального права, а саме: статтю 131-1 Конституції України, статтю 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 53, 236 Господарського процесуального кодексу України. Вважає, що існування представницьких повноважень прокурора, його субсидіарна роль, обумовлена необхідністю захисту інтересів держави у разі відмови, небажання уповноваженого органу захищати інтереси держави. Наявність повноважень в органу державної влади та свідоме ігнорування їх виконання може вважатися нездійсненням захисту інтересів держави. Наголошує, що апеляційним судом не було враховано, що Красилівська міська рада була обізнана щодо порушень інтересів територіальної громади, про що свідчать листи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 02.08.2018, ПАТ "Красилівський машинобудівний завод" від 03.09.2018 про відмову внести зміни до договору оренди. Водночас, маючи відповідні повноваження, так і не звернулася з позовом до суду на захист інтересів територіальної громади міста. Саме "пасивна поведінка" Красилівської міської ради спонукала прокурора до захисту інтересів держави в судовому порядку. Вказує, що надмірна формалізація "Інтересів держави", може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно необхідно. Користування ПАТ "Красилівський машинобудівний завод" земельною ділянкою на умовах чинного договору оренди не лише спричиняє втрати бюджету, а й є дискримінацією добросовісних землекористувачів, які опиняються у гіршому економічному становищі поряд із суб`єктами, які ухиляються від належного оформлення відносин у земельній сфері та сплати орендної плати.

4. Обставини справи, встановлені судом

4.1. Судом апеляційної інстанції встановлено, що рішенням Красилівської міської ради від 07.06.2010 року №2 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Красилів", розглянувши технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Красилів, розроблену Державним підприємством "Хмельницький науково - дослідний та проектний інститут землеустрою", сесія міської ради вирішила затвердити технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель м. Красилів, затвердити базову вартість одного квадратного метра земель м. Красилів у розмірі 54,36 грн.

4.2. Між Красилівською міською радою (орендодавець) та ПАТ "Красилівський машинобудівний завод" (орендарем) 14.11.2012 укладено договір оренди земельної ділянки (далі - договір оренди).

Пунктом 1 договору оренди передбачено, що орендодавець згідно з рішенням 2 сесії Красилівської міської ради Хмельницької області V скликання від 16.05.2006 № 17 надає, а орендар приймає у строкове платне користування земельну ділянку несільськогосподарського призначення - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, яка знаходиться на вул. Центральній, 16, м. Красилів, Хмельницької області (далі - земельна ділянка).

В оренду передається земельна ділянка загальною площею 33,7003 га. На земельній ділянці знаходяться об`єкти нерухомого майна: будівлі та споруди підприємства. Нормативна грошова оцінка земельної ділянки станом на 16.10.2012 становить 22 403 959,44 грн (пункти 2-4 договору оренди).

Договір укладено на 49 років до 14.11.2061. Після закінчення строку договору орендар має переважне право поновлення його на новий строк. У цьому разі Орендар" повинен не пізніше ніж за 30 днів до закінчення строку дії договору повідомити письмово орендодавця про намір продовжити його дію (пункт 7 договору оренди).

Орендна плата вноситься орендарем у розмірі 672 118,78 грн щорічно у розмірі 3 відсотків від нормативної грошової оцінки земельної ділянки. Обчислення розміру орендної плати за землю здійснюється з урахуванням індексів інфляції (пункти 8-9 договору оренди).

Згідно з пунктом 12 договору оренди зміна умов договору здійснюється у письмовій формі за взаємною згодою сторін. У разі недосягнення згоди щодо зміни умов договору спір розв`язується у судовому порядку. Дія договору припиняється у разі: закінчення строку, на який його було укладено; придбання орендарем земельної ділянки у власність; викупу земельної ділянки для суспільних потреб або примусового відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності в порядку, встановленому законом; припинення (скасування) державної реєстрації фізичної особи підприємця орендаря. Договір припиняється також в інших випадках, передбачених законом.

4.2. Договір оренди зареєстрований у в Управлінні Держкомзему в Красилівському районі, про що в Державному реєстрі земель вчинено запис від 18.12.2012 № 682270004007808.

4.3. Відповідно до акта прийому-передачі об`єкта оренди (земельної ділянки) за договором оренди Орендодавець передав земельну ділянку площею 33,7003 га, розташовану в м. Красилів на вул. Центральна, 16, а Орендар прийняв вказану земельну ділянку в оренду.

4.4. Згідно із витягом із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки від 25.06.2018 №10-22-0.26-320/109-18, яка проведена відділом у Красилівському районі Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, оновлена нормативна грошова оцінка земельної ділянки, яка становить 42 504 926,71 гривень.

4.5. Відповідно до інформації Красилівської міської ради (лист від 02.08.2018 №1873/08-15/18 з додатками), наданої на адресу Старокостянтинівської місцевої прокуратури, з урахуванням нової нормативної грошової оцінки на 2018 рік мінімальний розмір орендної плати за використання вказаної земельної ділянки - 1 275 148 грн, що становить 3 відсотки від нормативної грошової оцінки.

4.6. Красилівська міська рада повідомила ПАТ "Красилівський машинобудівний завод" про необхідність внесення змін до вказаного договору оренди земельної ділянки для приведення розміру орендної плати у ньому у відповідність до вимог законодавства шляхом підписання додаткової угоди (лист від 02.08.2018 №1869/08-15/18). До вказаного листа було додано підписану позивачем додаткову угоду від 01.08.2018 про внесення змін та доповнень до договору оренди землі від 14.11.2012 року про наступне: "1. Внести зміни і доповнення до Договору оренди землі від 14.11.2012 року зареєстрованого за № 682270004007808 від 18.12.2012 року, виклавши наступні пункти договору в новій редакції: п.4. Нормативна грошова оцінка земельної ділянки станом на 01 січня 2017 року становить 42 504 926,71 гривень; п. 8. Орендна плата вноситься "Орендарем" у розмірі 1 275 148,00 гривень щорічно у розмірі 3 відсотків від нормативної грошової оцінки земельних ділянок." Зміни і доповнення до Договору оренди землі від 14.11.2012, що внесенні цією угодою, не мають зворотної сили. Інші умови вказаного Договору не порушені даною Угодою, залишаються незмінними, і сторони підтверджують по них свої зобов`язання".

4.7. ПАТ "Красилівський машинобудівний завод" повідомив Красилівську міську раду про відсутність підстав для внесення відповідних змін вищезазначеного Договору.( Лист від 03.09.2018).

5. Позиція Верховного Суду

5.1. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи і заперечення не неї, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

5.2. За змістом частини 3 статті 4 Господарського процесуального кодексу України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Статтею 53 цього Кодексу передбачено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. При цьому передумовою участі органів та осіб, зазначених у цій статті, в господарському процесі є набуття ними господарського процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, і наявність процесуальної правосуб`єктності, яка охоплює процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.

На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою зазначеної участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у статті 53 Господарського процесуального кодексу України, можуть звернутися до суду із позовною заявою або беруть участь у процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.

За змістом частин 3, 5 статті 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

5.3. Статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з частиною 3 цієї статті прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.

За змістом частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

5.4. Таким чином, правовими підставами здійснення представництва інтересів держави прокурором є нездійснення або неналежне здійснення суб`єктом владних повноважень своїх функцій у разі порушення або загрози порушення інтересів держави; обізнаність цього суб`єкта владних повноважень про здійснення прокурором процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави; надання прокурору суб`єктом владних повноважень на здійснення такого представництва.

Зі змістом частини 4 статті 53 Господарського процесуального кодексу України прокурор в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

Відтак, якщо прокурор у позовній заяві не вказав обставин, пов`язаних з порушенням інтересів держави або з обґрунтуванням необхідності захисту таких інтересів, то це має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 ГПК України (залишення позовної заяви без руху або повернення такої заяви).

Натомість, суд першої інстанції, пославшись на відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі Красилівської міської ради, в порушення норм частини 4 статті 53, статті 174 Господарського процесуального кодексу України, розглянув спір по суті, тим самим позбавив позивача - Красилівську міську раду самостійно звернутися з позовом до відповідача.

5.5. Повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави у суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду у справі № 587/430/16-ц від 26.06.2019.

5.6. Враховуючи викладене, а також встановлені апеляційним судом обставини справи щодо відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, доводи касаційної скарги щодо скасування постанови суду апеляційної інстанції необгрунтованими.

6. Висновки Верховного суду

6.1. Відповідно до статті 236 Господарського процесуального кодексу України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню господарського судочинства, визначеному цим Кодексом. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

6.2. Частиною 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Згідно зі статтею 300 цього Кодексу, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

6.3. За змістом пункту 1 частини 1 статті 308 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судове рішення суду апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

6.4. Відповідно до частини 1 статті 309 цього Кодексу суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

6.5. З урахуванням меж перегляду справи в касаційній інстанції колегія суддів вважає, що рішення суду апеляційної інстанції у справі прийнято із додержанням норм матеріального і процесуального права, тому підстав для його скасування не вбачається.

6.6. Доводи, викладені у касаційній скарзі, про порушення і неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права при прийнятті оскаржуваної постанови, не отримали підтвердження, не спростовують обставин, на які послався суд апеляційної інстанції, ґрунтуються на переоцінці доказів, зібраних у справі, що за змістом статті 300 Господарського процесуального кодексу України не належить до повноважень суду касаційної інстанції, у зв`язку з чим підстави для зміни чи скасування оскарженої у справі постанови суду апеляційної інстанції немає.