розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 16 травня 2016 року (прийняту судом у складі судді Панченко О.В.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2016 року (постановлену судом у складі: головуючого судді Бенедик А.П., суддів: Філатова Ю.М., Калиновського В.А.) у справі № 820/11047/15 за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 ) до Державної екологічної інспекції у Харківській області (далі - Держекоінспекція), за участю Харківської місцевої прокуратури № 1, про визнання дій протиправними, -

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У листопаді 2015 року ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправними дії Держекоінспекції, що виявилися у проведенні позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами ФОП ОСОБА_1, за адресою: АДРЕСА_1, результати якої відображені в акті від 11 квітня 2013 року № 518/01-03/07-11.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Харківський окружний адміністративний суд постановою від 16 травня 2016 року задовольнив.

Визнав протиправними дії Держекоінспекції, що виявилися у проведенні позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами ФОП ОСОБА_1, за адресою: АДРЕСА_1, результати якої відображені в акті від 11 квітня 2013 року № 518/01-03/07-11.

Харківський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 01 серпня 2016 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Суди виходили із того, що відповідач, будучи суб`єктом владних повноважень та заперечуючи проти позову, не довів правомірність та законність проведення ним позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами ФОП ОСОБА_1, за адресою: АДРЕСА_1, результати якої відображені в акті від 11 квітня 2013 року № 518/01-03/07-11, в зв`язку з чим, позовні вимоги є обґрунтованими.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

29 серпня 2016 року заступник прокурора Харківської області звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.

У скарзі посилається на те, що під час підготовки наказу про проведення перевірки від 09 квітня 2013 року № 518/01-03 державним інспектором було допущено технічну помилку у даті проведення перевірки, оскільки фактично перевірка була проведена з 09 по 10 квітня 2013 року в присутності позивача. Зазначає, що апеляційний суд вийшов за межи предмету доказування, надавши оцінку порушенням підпункту 3.5.1 пункту 3.5 Методики визначення розмірів шкоди зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства, а також відсутності в акті перевірки інформації про засоби, якими проводилось вимірювання засміченої території.

Йдеться у скарзі й про те, що відповідно до ухвали Дзержинського районного суду міста Харкова від 16 вересня 2014 року кримінальне провадження № 42013220090000102 відносно ОСОБА_1 у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 367 Кримінального кодексу України, закрито, ОСОБА_1 звільнено від кримінальної відповідальності у зв`язку зі зміною обстановки, підставою для чого слугувало здійснення ОСОБА_1 заходів з ліквідації забруднення відходами і приведення земельної ділянки у належний стан, тобто з нереабілітуючих підстав. Отже, вина у вчиненні зазначеного правопорушення ОСОБА_1 доказана, обставини вчинення ним цього правопорушення підтверджені. На порушення вимог статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки рішенню господарського суду Харківської області від 04 лютого 2014 року у справі № 922/5169/13, яким позов прокурора Дзержинського району м. Харкова, в інтересах держави в особі Держекоінспекції, до ФОП ОСОБА_1 про стягнення 3515080,69 грн задоволено. Постановою Харківського апеляційного господарського суду від 19 червня 2015 року це рішення залишено без змін.

Посилається прокурор і на те, що апеляційним судом помилково зазначено, що обов`язковою умовою для відповідальності суб`єкта господарювання за порушення вимог природоохоронного законодавства має бути право власності або користування відповідної земельної ділянки. Відсутність у матеріалах перевірки доказів наявності права користування або власності ФОП ОСОБА_1 на засмічені земельні ділянки не може бути підставою для визнання дій інспекції протиправними, оскільки вказане не є основним показником відповідальності за порушення суб`єктом господарювання закону України "Про відходи" (187/98-ВР) .

Понад це, скаржник зазначає, що судами не надано оцінки доводам прокурора та відповідача, що перевірці підлягали земельні ділянки, які надані в оренду ОСОБА_1 рішенням Харківської міської ради, одна з яких знаходиться під нежилими приміщеннями ОСОБА_1, що відображено у акті обстеження засміченої земельної ділянки від 10 квітня 2013 року.

У поясненнях Держекоінспекція просить касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області задовольнити.

У запереченнях на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 29 вересня 2016 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою заступника прокурора Харківської області.

15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147- ІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України (1798-12) , Цивільного процесуального кодексу України (1618-15) , Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) та інших законодавчих актів". З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) (далі - КАС).

Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Відповідно до повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 червня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Рибачук А.І., справу передано головуючому судді.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

На підставі наказу від 09 квітня 2013 року № 518/01-03 та направлення на проведення позапланового заходу Держекоінспекції державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Харківської області Дорошенко А.С. в період з 09 по 10 квітня 2013 року проведено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами ФОП ОСОБА_1, за адресою: АДРЕСА_1 .

Юридичною підставою для проведення перевірки відповідачем зазначено статті 4, 6, 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Фактичною підставою для проведення спірної перевірки слугував лист прокуратури Дзержинського району м. Харкова від 26 березня 2013 року № 07/1/4-197вих13 стосовно вимоги прокуратури Дзержинського району м. Харкова від 25 березня 2013 року № 04-28-1081вих13 щодо можливих порушень природоохоронного законодавства під час здійснення діяльності з боку ФОП ОСОБА_1 .

Результати перевірки оформлені актом № 518/01-03/07-11, у якому відображено висновок про порушення позивачем статті 17 Закону України "Про відходи", статті 55 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", статті 35 Закону України "Про охорону земель", які полягають в засміченні двох земельних ділянок: площею 232,12 кв. м та 86,66 кв. м (розташованих по АДРЕСА_1 ), відходами віднесеними до 4 класу небезпеки, які були зафіксовані актом обстеження засміченої земельної ділянки № 518/01-03/07-11засм від 10 квітня 2013 року як додаток до нього.

На підставі вказаного вище акту перевірки Держекоінспекцією складено припис від 10 квітня 2013 року № 07-25/149, яким позивачу надано 10 денний термін для усунення порушень статей 20-2, 55 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", статті 35 Закону України "Про охорону земель", статті 17 Закону України "Про відходи".

27 травня 2013 року відповідачем видано два розрахунки шкоди, заподіяної державі внаслідок порушення природоохоронного законодавства зумовленої засміченням земельних ресурсів відходами на загальну суму 3 515 080,69 грн (2 861 469,31 грн за земельну ділянку площею 237,12 кв. м та 653 611,38 грн за земельну ділянку площею 86,66 кв. м), котрі були предметом розгляду у господарському суді.

Не погоджуючись із діями відповідача щодо проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Позовні вимоги обґрунтовані порушеннями посадових осіб щодо строків проведення перевірки та тим, що позивач в розумінні ст. 35 Закону України "Про охорону земель" не є суб`єктом відповідальності за порушення природоохоронного законодавства, оскільки контролюючим органом не доведено перебування у ФОП ОСОБА_1 на праві власності чи користування відповідної земельної ділянки.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Харківського окружного адміністративного суду від 16 травня 2016 року та ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2016 року не відповідають, а вимоги касаційної скарги обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Згідно з пунктом "а" частини першої статті 20-2 Закону України від 25 червня 1991 року № 1264-XII "Про охорону навколишнього природного середовища" до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, зокрема: організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства: про використання та охорону земель; про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів; про охорону атмосферного повітря.

Центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів є Державна екологічна інспекція України, правовий статус якої визначено у Положенні, затвердженому Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 454/2011 (454/2011) (далі - Положення № 454/2011).

Згідно з пунктом 7 цього Положення № 454/2011 Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, морські екологічні інспекції (Азовська, Азово-Чорноморська, Північно-Західного регіону Чорного моря).

Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 04 листопада 2011 року № 429 затверджено Положення про територіальні органи Держекоінспекції, в тому числі Положення про Державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, яке було чинним на час спірних правовідносин.

Відповідно до пункту 4 Положення № 429 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про використання та охорону земель; законодавства щодо охорони, утримання і використання зелених насаджень; законодавства про поводження з відходами щодо своєчасності й повноти виконання заходів щодо захисту земель від засмічення відходами.

Згідно з пунктом 6.4 Положення № 429 Держекоінспекція для виконання покладених на неї завдань має право проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати за їх результатами обов`язкові для виконання приписи, розпорядження.

Абзацами 2 і 3 статті 1 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V (877-16) ) визначено, що державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища, а заходи державного нагляду (контролю) - це планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

У частинах шостій та сьомій статті 7 вказаного Закону визначено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт.

На підставі акту, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

За змістом зазначених норм слідує, що за результатом проведення перевірки орган державного нагляду (контролю) у разі виявлення правопорушення відносно суб`єкта господарювання та наявності підстав для вжиття заходів реагування на підставі акту складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення виявлених порушень.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що предметом спору у справі є визнання протиправними дій Держекоінспекції щодо проведення перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства. За результатами цієї перевірки контролюючим органом складені припис та розрахунки розміру шкоди.

Відповідно до ч. 5 ст. 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V, перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб`єкта господарювання.

Суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею.

Тобто, відповідно до вимог вищевказаних норм Закону, посадова особа повинна пред`явити і надати копію цього посвідчення (направлення) керівнику суб`єкта господарювання - юридичній особі. Разом з цим, Закон не містить обов`язкової вимоги вручення такого посвідчення (направлення) керівнику суб`єкта господарювання під підпис.

Таким чином, з приписів цього Закону вбачається, що суб`єкт господарювання повинен бути ознайомлений з посвідченням (направленням). Не пред`явлення посвідчення (направлення) на перевірку, надає суб`єкту господарювання можливість захищати своїх права шляхом не допуску посадових осіб для здійснення цієї перевірки.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ФОП ОСОБА_1 повідомлено Державною екологічною інспекцією у Харківській області про проведення позапланового заходу, що підтверджується його підписом.

ФОП ОСОБА_1 допустив представників відповідача до перевірки.

Аналізуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що, оскільки допуск до проведення перевірки відбувся, надалі предметом розгляду в суді має бути лише суть виявлених контролюючим органом порушень законодавства, а отже оскільки позивач допустив посадових осіб Державної екологічної інспекції у Харківській області до перевірки та не реалізував свого права на не допуск, внаслідок чого, відсутні підстави для визнання неправомірними дії відповідача по проведенню перевірки.

У пунктах 3, 4 Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства, затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 27 жовтня 1997 року № 171 (z0285-98) , визначено, що факти забруднення (засмічення) земель встановлюються уповноваженими особами, які здійснюють державний контроль за додержанням вимог природоохоронного законодавства шляхом оформлення актів перевірок, протоколів про адміністративне правопорушення та інших матеріалів, що підтверджують факт забруднення та засмічення земель.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер.

За таких обставин акт перевірки та акт обстеження засмічення, а також дії по проведенню перевірки, у разі допуску посадових осіб контролюючого органу до її проведення, не породжують правових наслідків для суб`єкта господарювання, оскільки акти є носіями доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог природоохоронного законодавства, на підставі яких приймається відповідне рішення контролюючого органу, а оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо складання актів та проведення перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі актів.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 06 лютого 2018 року по справі № 826/4278/14 та від 20 лютого 2018 року по справі № 803/1130/17 і Верховний Суд не вбачає правових підстав відступити від неї.

Окрім того, розміри шкоди обчислюються уповноваженими особами, що здійснюють державний контроль за додержанням вимог природоохоронного законодавства, на основі актів перевірок, протоколів про адміністративне правопорушення та інших матеріалів, що підтверджують факт забруднення земель, протягом шести місяців з дня виявлення порушення.

Визначені Інспекцією розміри збитків не можуть бути примусово відшкодовані на підставі розрахунків, оскільки відшкодування таких збитків можливе або в добровільному порядку, або шляхом звернення Інспекції до суду з відповідним позовом.

Отже правомірності дій з проведення перевірки та даним, встановленим при її проведенні, може бути надана оцінка судом при вирішенні спору про стягнення сум збитків, в основу яких покладені результати перевірки та складені розрахунки.

Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що оскільки правові наслідки оскаржуваних дій за таких обставин є вичерпаними, задоволення позовних вимог, заявлених шляхом оскарження дій щодо проведення перевірки, не може призвести до відновлення порушених прав особи, виходячи з того, що після проведення перевірки права особи порушують лише наслідки її проведення, у зв`язку з чим у задоволенні позову слід відмовити.

Відповідно до статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.