Головуючого, судді Горбатюка С.А. Суддів Мороз Л.Л. Шведа Е.Ю. провівши у порядку письмового провадження касаційний розгляд адміністративної справи за позовом Громадського об'єднання "Донецький екологічний рух", Екологічної громадської організації (далі - ЕГО) "Мама-86" до Донецької обласної ради про скасування рішення за касаційною скаргою Громадського об'єднання (далі - ГО) "Донецький екологічний рух" на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 18 березня 2013 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2013 року

У лютому 2013 року ГО "Донецький екологічний рух", ЕГО "Мама-86" в Донецькому окружному адміністративному суді пред'явили позов Донецької обласної ради про скасування рішення.

В обґрунтування позовних вимог зазначили, що при прийнятті рішення від 16 січня 2013 року № 6/18-456 "Про погодження проекту угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться в межах ділянки Юзівська" Донецькою обласною радою не дотримано процедуру його прийняття, а саме порушено строки попереднього оприлюднення проекту рішення, не оприлюднено проект рішення у повному обсязі з урахуванням додатка (Угоди).

Вважають, що зазначеними порушеннями обмежено їхнє право на участь в громадському обговоренні відповідного проекту та право на подання власних обґрунтованих зауважень і пропозицій до проекту, що суттєво вплинуло на рішення відповідача, оскільки депутати при розгляді відповідного проекту рішення повинні були врахувати думку громадськості та принцип урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Зазначили, що відповідач прийняв оскаржуване рішення без дослідження та вивчення висновків державних експертиз з фінансових, правових, природоохоронних та інших питань відповідно до законодавства.

Просили скасувати рішення Донецької обласної ради від 16 січня 2013 року № 6/18-456 "Про погодження проекту угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться в межах ділянки Юзівська".

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 18 березня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2013 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

У касаційній скарзі ГО "Донецький екологічний рух", посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їхні рішення скасувати та ухвалити нову постанову про задоволення позову.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття судом касаційної інстанції рішення, перевіривши і обговоривши доводи касаційних скарг, проаналізувавши правильність застосування судами першої і апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій у цій справі встановлено, що згідно з пунктом 2.1 Статуту ГО "Донецький екологічний рух", зареєстрованого розпорядженням Донецького міського голови від 23 січня 2004 року № 50, метою і завданням об'єднання є формування громадської інфраструктури, що дозволить впливати на рішення державної влади у сфері екології згідно правам, інтересам та думці громадськості.

Також, відповідно до пункту 2.1 Статуту ЕГО "МАМА-86", зареєстрованого Донецьким обласним управлінням юстиції від 22 листопада 2000 року № 510, основна мета діяльності організації - сприяння вирішенню проблем екологічного характеру, охороні навколишнього природного середовища та здоров'я людини для задоволення та захисту законних спільних інтересів членів організації.

16 січня 2012 року Донецькою обласною радою прийнято рішення № 6/18-456, яким погоджено проект угоди про розподіл вуглеводнів, що видобуватимуться в межах ділянки Юзівська, між державою Україна, "Шелл Експлорейшн енд Продакшн Юкрейн Инвестментс (1У) Б.В." та ТОВ "Надра Юзовська" щодо розробки корисних копалин загальнодержавного значення на території Донецької області.

Підставою для прийняття спірного рішення стало звернення Міністерства екології та природних ресурсів України від 26 грудня 2012 року № 25300/05/10-12, яким голові Донецької обласної ради повідомлено про те, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 10 травня 2012 року № 270-Р (270-2012-р) компанію "Шелл Експлорейшн енд Продашн Юкрейн Инвестментс (1У) Б.В." (Нідерланди) - дочірню компанію "Роял Датч Шелл плс" (Великобританія) визнано переможцем конкурсу на укладання угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться в межах ділянки Юзівська. Інвестори - компанію "Шелл Експлорейшн енд Продашн Юкрейн Инвестментс (1У) Б.В." та ТОВ "Надра Юзовська" внесли на розгляд Міжвідомчої комісії з організації укладання та виконання угод про розподіл продукції угоди розподілу вуглеводнів, які видобуватимуться в межах ділянки Юзівська. Просили провести сесію Донецької обласної для розгляду проекту угоди про розподіл продукції, зокрема вуглеводнів, які видобуватимуться в межах ділянки Юзівська.

Відмовляючи у задоволенні позову суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що статтею 11 Закону України "Про угоди про розподіл продукції" не передбачено проведення попереднього обговорення або проведення громадських слухань стосовно проектів рішення органів місцевого самоврядування щодо погодження проекту угоди про розподіл продукції, а відтак посилання позивачів на порушення відповідачем положень статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" в частині оприлюднення проекту рішення відповідачем менше як за 20 робочих днів до дати його розгляду є необґрунтованими.

Між тим, такий висновок судами зроблений з порушенням правил застосування норм матеріального права.

Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією (254к/96-ВР) та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною третьою статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачений обов'язок розпорядника інформації оприлюднювати проекти нормативно-правових актів, рішення органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Зазначена норма має на меті надати можливість для громадського обговорення документів до моменту їх прийняття, надання та урахування відповідних пропозицій.

Разом з тим, стаття 11 Закону України "Про угоди про розподіл продукції", якою керувався суд першої інстанції, регламентує процедуру реєстрації та узгодження проекту угоди про розподіл продукції, а не саму процедуру прийняття рішень органом місцевого самоврядування, яка врегульована Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" (280/97-ВР) та Законом України "Про доступ до публічної інформації" (2939-17) (в частині забезпечення права на доступ до публічної інформації під час прийняття рішення) та регламентом відповідної ради.

Таким чином, в питаннях дотримання органом місцевого самоврядування процедури прийняття рішення в частині забезпечення права громадськості, включаючи права громадських об'єднань, на доступ до публічної інформації судам слід було керуватися нормами зазначених Законів.

Всупереч встановленої Законом України "Про доступ до публічної інформації" (2939-17) та Регламентом процедури прийняття рішення, відповідач розмістив на власному веб-сайті частину проекту рішення № 6/18-456 "Про погодження проекту Домовленості про розподіл вуглеводнів, які будуть видобуватися в межах ділянки Юзовска", прийнятого 16 січня 2013 року, лише 02 січня 2013 року, тобто з порушенням положень частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" та пункту 2 статті 13 Регламенту Донецької обласної ради, затвердженого рішенням обласної ради від 23 листопада 2010 року № 6/1-6, зі змінами, внесеними рішенням обласної ради від 09 червня 2011 року № 6/4-90.

Частинами першою та четвертою статті 13 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що для цілей цього Закону розпорядниками інформації визнаються, зокрема, органи місцевого самоврядування. Усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якої вони діють, при вирішенні питання щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

Як видно з матеріалів справи проект відповідного рішення був оприлюднений відповідачем на власному веб-сайті не в повному обсязі, а саме, без додатку: "Домовленості про розподіл вуглеводнів, які будуть видобуватися в межах ділянки Юзовска", який є невід'ємною частиною рішення, що не було прийнято до уваги судом першої інстанції під час прийняття оскаржуваного рішення. Не оприлюднення цієї Угоди як частини рішення унеможливила громадське обговорення проекту рішення, яким в подальшому була погоджена зазначена Угода.

Також в листі Донецької обласної ради від 29 січня 2013 року за вих. № к-50-164 проектом Угоди передбачена конфіденційність інформації щодо умов Угоди.

Разом з тим, за змістом частини другої статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Згідно з частиною сьомою статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої не обмежений.

В ході розгляду справи відповідач не надав жодного обґрунтування наявності критеріїв, які обумовлюють віднесення публічної інформації, яка міститься в Угоді до інформації з обмеженим доступом.

Таким чином, відповідач порушив процедуру прийняття рішення, а саме порушив строки попереднього оприлюднення проекту рішення та не оприлюднив проект рішення в повному обсязі з урахуванням додатка - Угоди, чим обмежив право позивачів на своєчасне та повне отримання публічної інформації, фактично позбавивши права на участь в громадському обговоренні відповідного проекту рішення протягом встановленого законодавством двадцятиденного строку, права на надання та врахування органом влади обґрунтованих пропозицій і зауважень до документа. Відсутність оприлюдненої Угоди (проекту), як частини рішення (додатка) унеможливила громадське обговорення проекту рішення, яким в подальшому була погоджена зазначена Угода.

Отже, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку, що відповідач діяв з дотриманням вимог чинного законодавства.

Відповідно до частини першої статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України судові рішення повинні бути законними і обґрунтованими.

Суди не виконали вимог вказаного процесуального закону й постановили незаконні судові рішення, які підлягають скасуванню.

Оскільки обставини справи встановлені повно і всебічно, а суди першої та апеляційної інстанцій лише порушили норми матеріального права, то колегія суддів вважає можливим ухвалити у справі нове рішення про задоволення позову.

На підставі викладеного, керуючись статтями 210, 220, 222, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

Касаційну скаргу Громадського об'єднання "Донецький екологічний рух" задовольнити.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 18 березня 2013 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2013 року в адміністративній справі за позовом Громадського об'єднання "Донецький екологічний рух", Екологічної громадської організації "Мама-86" до Донецької обласної ради про скасування рішення скасувати та ухвалити у цій справі нове рішення.

Позов Громадського об'єднання "Донецький екологічний рух", Екологічної громадської організації "Мама-86" задовольнити.

Скасувати рішення Донецької обласної ради від 16 січня 2013 року № 6/18-456 "Про погодження проекту угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться в межах ділянки Юзівська".

постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.