Департамент житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради (далі - Департамент) звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції у Львівській області (далі - Інспекція), начальника Інспекції, третя особа: Львівське комунальне автотранспортне підприємство № 1 (далі - ЛКАТП № 1), у якому просив: визнати протиправними та скасувати вимоги Інспекції від 11 січня 2013 року № 06-15м/226 "Про обов'язкові вимоги за результатами позапланової ревізії"; визнати протиправним та скасувати розпорядження начальника Інспекції від 15 січня 2013 року № 2 "Про зупинення операцій з бюджетними коштами".

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2013 року позов було задоволено.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2015 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове - про відмову у позові.

У касаційній скарзі Департамент, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення цього суду скасувати, залишити в силі рішення суду першої інстанції. Доводи касаційної скарги мотивовані тим, що за результатами проведеної на підставі звернення правоохоронного органу перевірки відповідач не мав права приймати оспорювані вимоги. Водночас, виявлені в ході перевірки порушення не відповідають фактичним обставинам справи, оскільки спірне відшкодування коштів здійснено на підстав положень ст. 37 Закону України "Про автомобільний транспорт" у межах бюджетних асигнувань.

У своїх запереченнях на касаційну скаргу Інспекція просила залишити таку без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступного висновку.

Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в межах касаційної скарги відповідно до ст. 220 КАС України.

Судами встановлено, що на виконання постанови Галицького районного суду м. Львова від 08 листопада 2012 року Інспекція провела позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту за період з 01 січня 2011 року по 01 січня 2012 року, про що 07 грудня 2012 року складено акт № 06-24/30.

Під час ревізії виявлено операції, проведені з порушенням чинного законодавства, а саме протягом січня-лютого 2011 року в порушення п. 1 ст. 102 Бюджетного кодексу України (далі - БК України), п. 5-1 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року № 256 (256-2002-п) (далі - Порядок № 256), п. 8 ст. 78 Господарського кодексу України (далі - ГК України (436-15) ) Департаментом за рахунок коштів субвенції з державного бюджету проводилось покриття втрат доходів ЛКАТП № 1, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на загальну суму 590020,45 грн.

На підставі даних складеного за результатами перевірки акта, відповідач направив Департаменту вимоги від 11 січня 2013 року № 06-15м/226 "Про обов'язкові вимоги за результатами позапланової ревізії", у яких Інспекція вимагає відобразити дебіторську заборгованість по загальному фонду державного бюджету на суму 590,0 тис. грн., провести претензійно-позовну роботу з ЛКАТП № 1 щодо повернення коштів та прийняти до відома факт застосування фінансової санкції у виді безспірного вилучення коштів з місцевого бюджету з обов'язковим поверненням їх до державного бюджету.

Постанова Галицького районного суду м. Львова від 08 листопада 2012 року винесена за зверненням правоохоронного органу з метою встановлення об'єктивної істини у кримінальній справі № 141-0996, порушеній за ознаками злочину, передбаченого ч. 2 ст. 222 КК України.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до приписів Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (550-2006-п) (далі - Порядок № 550) матеріали ревізій, призначених за зверненням правоохоронного органу, передаються до правоохоронних органів, а тому Інспекція не мала права приймати оспорювані вимоги у цьому випадку.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у позові, суд апеляційної інстанції виходив з правомірності прийняття відповідачами оспорюваних вимог та розпорядження за результатами проведеної перевірки.

Суд касаційної інстанції погоджується з таким висновком суду апеляційної інстанції з огляду на таке.

Ст. 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією (254к/96-ВР) та законами України.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" головним завданням органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокуратури або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

П. 1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (499/2011) (далі - Положення), передбачено, що Державна фінансова інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Згідно п.п. 4 п. 4 Положення Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У п. 6 Положення встановлено, що Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями п.п. 7, 10, 13 ст. 10 Закону України № 2939-ХІІ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", згідно з якими Інспекції надано право: пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються (ч. 2 ст. 15 Закону).

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Таким чином, у органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, що розглядається, Інспекція пред'явила вимоги, які вказують на виявлені збитки та їхній розмір.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, підстави та правильність їх обчислення перевіряє суд при розгляді справи за позовом про їх стягнення, а не в порядку визнання такої вимоги протиправною та її скасування.

Аналогічні правові висновки висловлені Верховним Судом України у постановах від 18 листопада 2014 року у справі № 21-461а14, від 25 листопада 2014 року у справі № 21-442а14, від 20 січня 2015 року у справах №№ 21-601а14, 21-603а14, від 27 січня 2015 року у справі № 21-436а14 та від 02 грудня 2015 року у справі № 21-3609а15.

Відповідно до ч.ч. 2, 3 ст. 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті (ч. 1 ст. 4 Закону).

Відповідно до п. 2 Порядку № 550 (550-2006-п) інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Відповідно до п.п. 45, 46 Порядку № 550 (550-2006-п) у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Вищенаведені норми надають право посадовим особам органу державного фінансового контролю у разі виявлення в ході проведення ревізії порушень законодавства направляти об'єкту контролю письмову вимогу про усунення виявлених порушень законодавства. При цьому, ні Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (2939-12) , ні Порядок № 550 (550-2006-п) , не містять застережень про те, що у випадку, коли ревізія проведена за направленням правоохоронних органів, така вимога не надсилається, а контролюючий орган обмежується лише інформуванням правоохоронних органів про її наслідки.

П. 48 Порядку № 550 (550-2006-п) передбачено, що у разі проведення ревізії на підставі звернення правоохоронних органів матеріали таких ревізій у визначені в пункті 46 цього Порядку строки передаються до правоохоронних органів. Про результати розгляду матеріалів ревізії (крім проведених у зв'язку із здійсненням кримінального провадження) правоохоронні органи повідомляють контролюючому органу протягом 10 робочих днів після прийняття відповідного рішення.

Порядок взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затверджений на виконання ст. 10 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" та Порядку № 550 (550-2006-п) спільним наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справи України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19 жовтня 2006 року № 346/1025/658/53, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2006 року за № 1166/13040 (z1166-06) (далі - Порядок взаємодії), розмежовує дві форми взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та правоохоронними органами в процесі виконання покладених на ці органи завдань, з'ясуванні питань фактів порушень законодавства у фінансово-господарській діяльності підконтрольних установ. По-перше, це проведення контролюючим органом самостійно ревізій за зверненнями правоохоронних органів; і по-друге - залучення працівників контролюючого органу за зверненнями правоохоронних органів для участі в перевірках як спеціалістів.

У абз. 8 п. 3.1 Порядку взаємодії встановлено, що лише у випадках (за матеріалами) участі працівників контролюючого органу як спеціалістів у перевірках, що проводилися правоохоронними органами, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів контролюючим органом не направляються, заходи щодо стягнення в судовому порядку коштів або припинення бюджетного фінансування і кредитування у випадках, передбачених статтею 11 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні", не вживаються, протоколи про адміністративне правопорушення не складаються.

У випадку проведення ревізії за зверненням правоохоронного органу абз. 4 п. 5.4 Порядку взаємодії прямо встановлює обов'язок контролюючого органу при передачі ревізійних матеріалів в листі до органу, який запитував інспектування, зазначити, які заходи для усунення порушень законодавства та відшкодування матеріальної шкоди (збитків) ужито контролюючим органом та керівництвом об'єкта контролю.

З аналізу вказаних норм вбачається, що передбачене в п. 48 Порядку № 550 (550-2006-п) та п.5.2 Порядку взаємодії правило, за якого при проведенні ревізії на підставі звернення правоохоронного органу матеріали ревізії передаються до правоохоронного органу, не позбавляє контролюючий орган можливості реалізації визначеного п. 7 ч. 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (2939-12) права направляти за результатами проведених ревізій загальнообов'язкові для виконання вимоги керівництву підконтрольних установ з метою усунення виявлених порушень законодавства, порядку ефективного використання коштів і майна, належного державі чи територіальним громадам, забезпечення чого є метою діяльності цих органів згідно з положеннями ст. 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні".

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постанові від 10 грудня 2013 року у справі № 21-435а13.

Отже, Інспекція за результатами проведеної ревізії правомірно направила позивачу вимоги про усунення виявлених порушень. Висновок суду першої інстанції про те, що відповідач зобов'язаний лише передати правоохоронним органам результати ревізії і не мав права вжити заходів щодо усунення порушень шляхом направлення вимоги, не відповідають фактичним обставинам справи та нормам матеріального права.

Відповідно до п. 1 ст. 102 БК визначено, що видатки місцевих бюджетів, передбачені у підпункті "б" пункту 4 частини першої статті 89 цього Кодексу (до видатків, що здійснюються з бюджетів обласного значення та враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать видатки на державні програми соціального захисту), проводяться за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Згідно з пп. "б" п. 5-1 Порядку № 256 (256-2002-п) підприємствам транспорту не відшкодовуються за рахунок субвенцій з державного бюджету втрати їх доходів від перевезень окремих категорій громадян, що мають відповідні пільги, та інші видатки (враховуючи, що фінансове забезпечення таких перевезень здійснюється за рахунок інших бюджетних програм головних розпорядників коштів державного бюджету, власних надходжень транспортних підприємств та інших джерел відповідно до законодавства) втрати доходів транспортних підприємств, зумовлені заниженими тарифами на послуги з перевезень.

Як установлено перевіркою та судом апеляційної інстанції, за рахунок коштів субвенцій з державного бюджету Департаментом здійснювалось покриття втрат від ведення фінансово-господарської діяльності ЛКАТП № 1, а саме на підставі ухвали Львівської міської ради від 06 січня 2011 року № 116 за КТКВК 170102 "Компенсаційні виплати на пільговий проїзд автомобільним транспортом окремим категоріям громадян" на 2011 рік Департамент здійснив відповідні компенсаційні виплати третій особі у сумі 590020,45 грн.

За правилами п. 2 ч. 1 ст. 117 БК України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу може застосовуватися такий захід впливу, як зупинення операцій з бюджетними коштами - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1 - 3, 10, 11, 14 - 29, 32 - 36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що у відповідача були належні правові підстави для прийняття оспорюваного розпорядження від 15 січня 2013 року № 2 "Про зупинення операцій з бюджетними коштами", а позовні вимоги Департаменту задоволенню не підлягають.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції прийняв обґрунтоване рішення про відмову у задоволенні позову, яке постановлене з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням викладеного, доводи касаційної скарги спростовуються викладеними вище нормами права та встановленими обставинами справи, у зв'язку з чим відсутні підстави для її задоволення та скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення.

Згідно з ч. 1 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Відповідно до ч. 1 ст. 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.