за позовом Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" (далі - ПАТ "Українська залізниця" до Управління праці та соціального захисту населення Ірпінської міської ради Київської області (далі - УПСЗН Ірпінської міської ради Київської області), за участю третіх осіб - Управління державної казначейської служби в місті Ірпінь Київської області, фінансового управління Ірпінської міської ради Київської області, про визнання бездіяльності протиправною та стягнення заборгованості, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Управління праці та соціального захисту населення Ірпінської міської ради Київської області на постанову Шевченківського районного суду міста Києва від 02 лютого 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року,

У серпні 2015 року ПАТ "Українська залізниця" звернулося до суду з адміністративним позовом до УПСЗН Ірпінської міської ради Київської області, за участю третіх осіб - Управління державної казначейської служби в місті Ірпінь Київської області, фінансового управління Ірпінської міської ради Київської області, про визнання бездіяльності протиправною та стягнення заборгованості.

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначав, що порядком фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року № 256 (256-2002-п) , визначений, як владна управлінська функція відповідача, його обов'язок відшкодувати залізниці витрати на перевезення пільгових категорій громадян.

З метою виконання вимог діючого законодавства між сторонами було укладено договір на пільгове перевезення пасажирів залізничним транспортом загального користування та відшкодування витрат за надані послуги від 1 квітня 2014 року № ПЗ/ДН-1-146175/НЮ.

На виконання якого надано послуги по перевезенню пільгових категорій громадян зі станції Ірпінь на загальну суму 1093435,37 гривень. Залізниця здійснила всі дії щодо виконання договірних зобов'язань з надання послуг по перевезенню пільгових категорій громадян та обліку цих пасажирів з липня 2014 року до 31 грудня 2014 року.

На підтвердження розміру своїх витрат на перевезення пасажирів, що користуються пільгами, позивачем надсилались на адресу відповідача рахунки за липень, серпень, вересень, жовтень, листопад і грудень 2014 року, акти звіряння розрахунків та облікові форми. Однак відповідачем не підписані направлені залізницею акти розрахунків і не повно відшкодовано витрати залізниці, відповідачем взагалі за вказаний період не проводились відшкодування збитків від здійснення таких перевезень. Внаслідок невиконання державної програми соціального захисту населення порушується законне право залізниці як суб'єкта господарювання, внаслідок чого суб'єкт господарювання не отримує гарантовану державою та передбачену законом компенсацію понесених збитків при виконанні державної програми соціального захисту населення. Таким чином, відповідачем в цій частині порушується право позивача на отримання компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізницею в повному обсязі. Отже, протиправними є і дії, і бездіяльність Управління праці та соціального захисту населення Ірпінської міської ради Київської області.

В зв'язку з чим позивач просив:

визнати протиправною бездіяльність УПСЗН Ірпінської міської ради Київської області в частині невиконання вимог пункту 6 "Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету", затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року № 256 (256-2002-п) , а саме: не реєстрації за період з 1 липня 2014 року по 31 грудня 2014 року своїх зобов'язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремих категорій громадян по ст. Ірпінь за вказаний період та не надсилань інформації про свої зобов'язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Ірпінської міської ради;

стягнути з УПСЗН Ірпінської міської ради Київської області на користь Державного територіально-галузевого об'єднання "Південно-Західна залізниця" витрати на перевезення залізницею пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах, за період з 1 липня 2014 року по 31 грудня 2014 року в сумі 1093435 гривень 37 копійки та стягнути суму судового збору.

Шевченківський районний суд міста Києва постановою від 2 лютого 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від19 квітня 2016 року, адміністративний позов задовольнив частково:

визнав протиправною бездіяльність відповідача в частині невиконання вимог пункту 6 "Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету", затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року № 256 (256-2002-п) , а саме: не реєстрації за період з 1 липня 2014 року по 31 грудня 2014 року своїх зобов'язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремих категорій громадян по ст. Ірпінь за вказаний період та не надсилань інформації про свої зобов'язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Ірпінської міської ради;

стягнув з відповідача на користь позивача витрати на перевезення залізницею пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах, за період з 1 липня 2014 року по 31 грудня 2014 року в сумі 944 959,12 грн.

У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

У касаційній скарзі представник УПСЗН Ірпінської міської ради Київської області, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати їх рішення та постановити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.

Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.

Згідно з частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Задовольняючи адміністративний позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції виходив з того, що відсутність бюджетного асигнування не є підставою для звільнення від виконання грошового зобов'язання, взятого на себе державою в особі органу виконавчої влади.

Колегія суддів такі висновки судів попередніх інстанцій вважає правильними та зазначає наступне.

Відповідно до частини п'ятої статті 9 Закону України "Про залізничний транспорт" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.

Згідно з пп. "б" п. 4 частини першої статті 89 Бюджетного кодексу України, до видатків, які здійснюються з районних бюджетів та бюджетів міст, республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення та враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать видатки на державні програми соціального захисту, в тому числі компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

Видатки місцевих бюджетів, передбачені у пп. "б" п. 4 частини першої статті 89 зазначеного Кодексу, проводяться за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України (частина перша статті 102 Бюджетного кодексу України). Законом України "Про державний бюджет України на 2014 рік" (719-18) передбачено виділення коштів на компенсацію підприємствам транспорту за надання послуг по пільговому перевезенню окремих категорій громадян. Постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року № 256 (256-2002-п) затверджено Порядок фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету (далі - Порядок).

Відповідно до пунктів 2, 3 Порядку, фінансування видатків місцевих бюджетів за державними програмами соціального захисту населення провадиться за рахунок субвенцій, передбачених державним бюджетом на відповідний рік, у межах обсягів, затверджених у обласних бюджетах, бюджеті Автономної Республіки Крим, бюджетах міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення та у районних бюджетах на зазначені цілі. Забороняється фінансування місцевих програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету.

Головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення (далі - головні розпорядники коштів).

Згідно з пунктами 5, 6 Порядку, головні розпорядники коштів місцевих бюджетів щомісяця готують інформацію про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг і надсилають їх фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення): до 22 числа місяця, що настає за звітним - компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

Інформація про фактично нараховані за звітний період суми подається як в цілому, так і за розрахунками, не проведеними згідно з Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 січня 2005 року № 20 (20-2005-п) .

Пунктом 6 Порядку зазначено, що у разі виникнення додаткових зобов'язань головні розпорядники коштів надсилають щомісяця до 18 числа фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад уточнену інформацію про фактично нараховані у поточному місяці суми. Зазначені фінансові органи готують уточнені реєстри нарахованих у поточному місяці сум та подають їх до 20 числа Міністерству фінансів АРК, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, управлінням Державної казначейської служби АРК, міст Києва та Севастополя.

З аналізу наведених правових положень вбачається, що відсутність бюджетного асигнування не є підставою для звільнення від виконання грошового зобов'язання, взятого на себе державою в особі органу виконавчої влади.

Чинним законодавством України не врегульовано порядку проведення погашення заборгованості бюджетних установ у випадках, коли поточні бюджетні асигнування не покривають всі зобов'язання за укладеними договорами.

Разом з тим, відсутність коштів для належного виконання грошового зобов'язання не може бути визнана обставиною, що звільняє від відповідальності (форс-мажорною обставиною), незалежно від підстав її виникнення.

Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Верховного Суду України від 13 жовтня 2009 року у справі № 21-384во09.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 01 квітня 2014 року між Державним територіально-галузевим об'єднанням "Південно-Західна залізниця" та Ірпінською міською радою був укладений договір № ПЗ/ДН1-146175/НЮ на пільгове перевезення пасажирів залізничним транспортом загального користування та про відшкодування витрат за надані послуги (надалі - Договір).

30 травня 20 14р між сторонами було укладено договір № 30 на пільгове перевезення пасажирів залізничним транспортом загального користування та про відшкодування витрат за надані послуги.

Вказані договори визначають взаємовідносини сторін щодо пільгового перевезення залізничним транспортом пільгових категорій громадян та порядок відшкодування коштів за їх перевезення у 2014 році.

Так, пунктом 3.2.1 Договору передбачено, що перевізник зобов'язується здійснювати щоденне безоплатне перевезення пільгових категорій громадян згідно із Законами України: "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (3551-12) ; "Про основні засади соціального захисту ветеранів та інших громадян похилого віку в Україні" (3721-12) ; "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (796-12) ; "Про статус ветеранів військової служби і ветеранів органів внутрішніх справ та їх соціальний захист" (203/98-ВР) ; "Про реабілітацію жертв політичних репресій на Україні" (962-12) ; "Про соціальний захист дітей війни" (2195-15) , "Про охорону дитинства" (2402-14) , постанови КМ України № 256 від 04 березня 2002 року (256-2002-п) (із наступними змінами).

Відповідно до п. 3.2.2 та 3.3.1 Договору перевізник зобов'язаний щомісячно до 3 числа наступного за звітним періодом надавати облікові форми, розрахунок на суму, яка підлягає компенсації від пільгового перевезення громадянам залізничним транспортом, акти звіряння розрахунків та акт здачі - приймання робіт (надання послуг). Відшкодування проводиться згідно законодавства "Про Державний бюджет на 2014 рік" за рахунок коштів державного бюджету на компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян згідно наданих розрахунків.

Пунктом 3.3.2 визначено, що платник зобов'язаний у відповідності до постанови КМ України № 256 від 04 березня 2002 (256-2002-п) приймати акти звірки та розрахунки від перевізника і здійснювати відшкодування компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян при безпосередньому надходженні субвенції з державного бюджету місцевому бюджету у межах бюджетних призначень на 2014 рік.

Згідно п. 4.3 Договору платник здійснює перерахування коштів Перевізнику на підставі акта здачі-приймання робіт (надання послуг), акта звірки за надані послуги, підписаного сторонами.

Відповідно до п. 4.4, у відповідності до постанови КМ України від 04 березня 2002 року № 256 (256-2002-п) Платник перераховує кошти за пільгове перевезення Перевізнику у п'ятиденний строк після надходження коштів на рахунок Платника на підставі зареєстрованих фінансових зобов'язань.

Згідно п. 5.1 перевізник несе відповідальність за достовірність фінансово-господарських показників, наданих Платнику.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, на підтвердження розміру витрат на перевезення пасажирів, що користуються пільгами, позивачем надані акти звіряння розрахунків за надані послуги перевезення пільгових категорій громадян у приміському сполученні між Київською дирекцією залізничних перевезень ДТГО "Південно-Західна залізниця" та головним розпорядником коштів місцевого бюджету УПСЗ Ірпінської міської ради Київської області, правильність нарахування всієї суми з відшкодування коштів на перевезення пільгової категорії пасажирів викладена у розрахунках і облікових формах Київської дирекції залізничних перевезень та акти здачі-приймання робіт (надання послуг).

Загалом позивачем була заявлена вартість наданих послуг за перевезення 185 594 пільговиків м. Ірпінь в період з 01 липня 2014 року по 31 грудня 2014 року у розмірі 1 149 649,37 гривень.

Вказані вище документи були направленні відповідачу із супровідними листами, проте акти звіряння розрахунків відповідачем не були підписані.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідачем проводились часткові розрахунки за надані послуги з перевезення пільгових категорій громадян всього у сумі 204 690,25 гривень, а саме:

станом на 01 січня 2015 року - 56 214 гривень; 05 жовтня 2015 року - 10 170 гривень; 27 серпня 2015 року - 5 600 гривень; 06 серпня 2015 року - 9 885,14 гривень; 04 червня 2015 року - 16 500 гривень; 28 травня 2015 року - 3 859,93 гривень; 06 липня 2015 року - 12 800 гривень; 29 січня 2015 року - 22 007,90 гривень; 03 лютого 2015 року - 20 000 гривень; 03 вересня 2015 року - 10 410 гривень; 29 січня 2015 року - 37 243,28 гривень.

Некомпенсована відповідачем частина витрат залізниці за період з 01 липня 2014 року по 31 грудня 2014 року на послуги по перевезенню пільгових категорій громадян станом на момент розгляду справи складала 944 959,12 гривень (1 149 649,37 грн. - 204 690,25 грн.) що сторонами не заперечувалось.

Крім того, відповідач всупереч вимог п. 6 Порядку не надіслав інформацію за період з 01 липня 2014 року по 31 грудня 2014 року щодо компенсування пільг, наданих залізницею відповідним категоріям громадян, фінансовим органам, які складають уточнені реєстри, а тому висновок суду про протиправну бездіяльність у цій частині є обґрунтованим.

Отже, суд першої інстанції прийшов до правильного висновку, що позовні вимоги в частині стягнення з відповідача на користь позивача 944959,12 гривень як і про визнання протиправної бездіяльності відповідача є обґрунтованими і підлягають задоволенню, оскільки за надані послуги відповідач не розрахувався в повному обсязі.

Київський апеляційний адміністративний суд, який переглянув постанову суду першої інстанції, прийшов до аналогічних висновків і обґрунтовано залишив її без змін.

Відповідно до частини першої статті 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.