розглянувши в порядку касаційного провадження у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_3 до Кабінету Міністрів України про визнання дій протиправними, за касаційною скаргою ОСОБА_3 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 жовтня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 1 липня 2014 року, -

У липні 2013 року ОСОБА_3 звернувся в суд з позовом, у якому просив:

- визнати протиправним невиконання Кабінетом Міністрів України щодо нього статті 3 Закону України "Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист" від 24 березня 1998 року № 203/98-ВР (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 203/98-ВР (203/98-ВР) ), а саме: ненадання гарантованої Законом допомоги по поліпшенню його житлових умов;

- визнати протиправним невиконання відповідачем щодо нього пункту 7 частини 1 статті 6 Закону № 203/98-ВР, а саме: незабезпечення його житлом не пізніше одного року після звільнення з військової служби; ненадання йому одноразового безвідсоткового кредиту на індивідуальне житлове (кооперативне) будівництво чи придбання житла за рахунок Міністерства оборони України; незабезпечення його земельною ділянкою під забудову з безоплатним отриманням її у власність;

- визнати протиправним невиконання Кабінетом Міністрів України щодо нього пункту 8 статті 1 Закону України "Про державні гарантії соціального захисту військовослужбовців, які звільняються із служби у зв'язку з реформуванням Збройних Сил України, та членів їхніх сімей" від 15 червня 2004 року № 1763-IV (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1763-IV (1763-15) ), а саме: незабезпечення його протягом трьох років після звільнення житловим приміщенням у порядку, передбаченому законодавством; ненадання йому кредиту на індивідуальне будівництво чи придбання житла з погашенням їх за рахунок коштів Державного бюджету України; невиплату йому компенсації за проживання у найманому житлі в розмірі вартості житла по регіонах України;

- стягнути з відповідача завдану йому моральну шкоду.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 жовтня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 1 липня 2014 року, в задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі ОСОБА_3, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить Вищий адміністративний суд України скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 жовтня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 1 липня 2014 року і прийняти нове рішення про задоволення позову.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, вислухавши пояснення позивача та представника відповідача, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами норм права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга позивача підлягає задоволенню частково, судові рішення підлягають скасуванню із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції з наступних підстав.

Відповідно до частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що наказом начальника Генерального штабу - Головнокомандувача Збройних Сил України від 27 грудня 2006 року № 469 підполковника ОСОБА_3, начальника служби безпеки зв'язку - помічника начальника військ зв'язку управління зв'язку штабу Південного оперативного командування, звільнено з військової служби в запас за підпунктом "в" пункту 67 (у зв'язку зі скороченням штатів) Положення про проходження військової служби особами офіцерського складу, прапорщиками (мічманами) Збройних Сил України, затвердженого Указом Президента України від 7 листопада 2001 року № 1053/2001 (1053/2001) .

Згідно наказу начальника штабу ордера Червоного Прапора Південного оперативного командування від 17 січня 2007 року № 12 ОСОБА_3 виключено зі списків особового складу управління, всіх видів забезпечення та направлено на облік до Приморського районного військового комісаріату міста Одеси. Зазначено, що постійним або службовим житлом не забезпечувався.

Позивач є ветераном військової служби та має право на пільги, установлені законодавством України для ветеранів військової служби.

Звертаючись до суду з цим позовом ОСОБА_3 вказує на невиконання відносно нього вимог статей 3, 4, пункту 7 частини 1 статті 6 Закону № 203/98-ВР та пункту 8 статті 1 Закону № 1763-IV.

Так, гарантії прав та соціального захисту ветеранів військової служби та членів їх сімей визначено у статті 3 Закону № 203/98-ВР.

У статті 4 Закону № 203/98-ВР зазначено, що забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів щодо соціального захисту, зокрема, ветеранів військової служби та членів їх сімей покладається на органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

З абзацу першого пункту 7 частини 1 статті 6 Закону № 203/98-ВР вбачається, що ветеранам військової служби надаються пільги, зокрема, першочергове, але не пізніше одного року після звільнення з військової служби забезпечення житлом осіб, які потребують поліпшення житлових умов, або одноразове надання безвідсоткового кредиту на індивідуальне житлове (кооперативне) будівництво чи придбання житла з урахуванням встановленої законодавством норми жилої площі на сім'ю і погашенням його в повному розмірі за рахунок Міністерства оборони України та інших центральних органів виконавчої влади, а також забезпечення земельними ділянками під забудову і право на їх безоплатне отримання у власність у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

За змістом пункту 8 статті 1 Закону № 1763-IV особам, які звільняються з військової служби на підставі нормативно-правових актів, прийнятих у зв'язку з реформуванням Збройних Сил України, надаються гарантії соціального захисту, зокрема, особи, які звільнилися з військової служби і потребують поліпшення житлових умов, протягом трьох років після звільнення забезпечуються житловими приміщеннями у порядку, передбаченому законодавством, або мають право на одержання кредитів на індивідуальне будівництво чи придбання житла з погашенням їх за рахунок коштів Державного бюджету України. До забезпечення житлом на зазначених у цьому пункті умовах гарантується виплата компенсацій за проживання у найманому житлі в розмірі вартості житла по регіонах України, яка затверджується спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі будівництва та архітектури. Постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 2006 року № 1081 (1081-2006-п) затверджено Порядок забезпечення військовослужбовців та членів їх сімей житловими приміщеннями (далі - Порядок № 1081), який визначає механізм забезпечення житловими приміщеннями військовослужбовців - осіб офіцерського, старшинського і сержантського, рядового складу (крім військовослужбовців строкової служби) Збройних Сил, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, правоохоронних органів спеціального призначення та Держспецтрансслужби, посади в яких комплектуються військовослужбовцями, у тому числі звільнених в запас або у відставку, що залишилися перебувати на обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, у військових частинах, закладах, установах та організаціях (далі - військові частини) після звільнення (далі - військовослужбовці) та членів їх сімей.

Відповідно до пункту 22 Порядку № 1081 (1081-2006-п) облік військовослужбовців, які потребують поліпшення житлових умов (далі - облік), ведеться у військових частинах та квартирно-експлуатаційних органах.

Згідно пункту 29 Порядку № 1081 (1081-2006-п) військовослужбовці, які перебувають на обліку при звільненні з військової служби в запас або у відставку за віком, станом здоров'я, а також у зв'язку із скороченням штатів або проведенням інших організаційних заходів, у разі неможливості використання на військовій службі залишаються на обліку у військовій частині до одержання житла з державного житлового фонду, а в разі розформування військової частини - у військовому комісаріаті і квартирно-експлуатаційному органі та користуються правом позачергового одержання житла.

Пунктом 34 зазначеного Порядку передбачено, що на підставі рішення про надання житла виконавчий орган районної, міської, районної у місті ради, а в закритому військовому містечку - квартирно-експлуатаційний орган видає ордер, який є єдиною підставою для вселення в надане житлове приміщення, безпосередньо військовослужбовцю, на ім'я якого він виписаний, або за його дорученням іншій особі. Постановою Кабінету Міністрів України від 29 листопада 1999 року № 2166 (2166-99-п) (далі - постанова № 2166) затверджено Комплексну програму забезпечення житлом військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу, посадових осіб митної служби та членів їх сімей (далі - Програма) та доручено Міністерству економічного розвитку і торгівлі і Міністерству фінансів враховувати основні завдання Програми під час розроблення проектів загальнодержавних програм економічного і соціального розвитку України та законів про Державний бюджет України на відповідні роки.

Пунктом 3 постанови № 2166 (2166-99-п) (у редакції на час звернення в суд з позовом) передбачено, що фінансове забезпечення Програми здійснюється за рахунок і в межах видатків, визначених її виконавцям - міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади у Державному бюджеті України на відповідний рік, та інших джерел, а пунктом 5 постанови визначено, що моніторинг виконання завдань та координацію нормативно-правового супроводження Програми покладено на Міністерство економічного розвитку і торгівлі.

Зі змісту абзацу восьмого розділу "Загальні положення" Програми вбачається, що державним замовником і виконавцем Програми, крім інших, є Міністерство оборони України.

Разом з тим, постановою Кабінету Міністрів України від 12 березня 2003 року № 322 (322-2003-п) затверджено Основні напрямки посилення соціального захисту військовослужбовців та членів їх сімей на період до 2010 року, пунктом 3 якої визначено, що Міністерство фінансів та центральні органи виконавчої влади, які здійснюють керівництво військовими формуваннями, зобов'язано щороку під час розроблення проекту Державного бюджету України передбачати фінансування заходів щодо реалізації Основних напрямів з урахуванням прогнозних показників соціально-економічного розвитку України. Крім того, в постанові зафіксовано виконання не в повному обсязі показників Комплексної програми протягом 1999-2002 років, у зв'язку з цим продовжено строк виконання Комплексної програми до 1 січня 2010 року.

За приписами статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України, зокрема, забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання; виконує інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України.

Згідно із абзацами 2, 5 пункту 2 частини 1 статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 7 жовтня 2010 року № 2591-VI (чинного на час звернення в суд з позовом) Кабінет Міністрів України у сферах соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, зокрема, забезпечує проведення державної соціальної політики, вживає заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечує соціальний захист громадян; забезпечує розроблення та виконання державних програм соціальної допомоги, вживає заходів щодо зміцнення матеріально-технічної бази закладів соціального захисту інвалідів, пенсіонерів та інших непрацездатних і малозабезпечених верств населення.

Відмовляючи в задоволенні позову ОСОБА_3 суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що:

- створення умов для забезпечення військовослужбовців житлом, зокрема, будівництво або придбання житла, визначення обсягу фінансування належить, насамперед, державним замовникам та виконавцям Програми, якими, зокрема, є Міністерство оборони України та Генеральний штаб Збройних Сил України, а не Кабінет Міністрів України;

- вирішення питання щодо безоплатної передачі громадянам у власність земельних ділянок, зокрема, для будівництва житлового будинку, відноситься безпосередньо до компетенції органів місцевого самоврядування - сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, а не до компетенції Кабінету Міністрів України;

- порядок відбору військовослужбовців, яким надаються кредити, визначається Міністерством оборони України за погодженням з іншими центральними органами виконавчої влади, які здійснюють керівництво військовими формуваннями, однак до матеріалів справи позивачем не додано доказів його звернення для отримання такого кредиту чи відмови йому в отриманні кредиту саме відповідачем;

- норми Закону № 203/98-ВР (203/98-ВР) не передбачають виплату ветеранам військової служби грошової компенсації за належне для отримання житло, а також виплати грошової компенсації за піднайом (найом) ними жилих приміщень;

- позивачем не обґрунтовано, в чому полягає моральна шкода, не доведено факту заподіяння йому моральних страждань, душевних переживань і психологічного розладу.

До таких висновків суди попередніх інстанцій дійшли передчасно, з порушенням норм процесуального права.

Статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Відповідно до частини 1 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Частиною 2 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

Визначальним для вирішення справи є, насамперед, правильне визначення змісту та обсягу позовних вимог.

У відповідності до статті 47 Кодексу адміністративного судочинства України особами, які беруть участь у справі, є сторони, треті особи, представники сторін та третіх осіб.

Згідно частин 1, 2, 3 статті 50 зазначеного Кодексу сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Відповідно до частин 1, 3, 4 статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні адміністративного позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави. Після заміни сторони, вступу третьої особи, що заявляє самостійні вимоги на предмет спору, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку.

За приписами частини 2 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо адміністративний суд при прийнятті позовної заяви, підготовці справи до судового розгляду або під час судового розгляду справи встановить, що судове рішення може вплинути на права і обов'язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору.

Вирішуючи цей спір суд першої інстанції залишив поза увагою те, що ОСОБА_3 в позовній заяві зазначив Міністерство оборони України в якості третьої особи.

Ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог ОСОБА_3 суд першої інстанції, всупереч процесуального закону, не з'ясував необхідність залучення до участі в справі Міністерство оборони України, не врахував зміст та обсяг позовних вимог і не визначився із залученням до участі в справі державного замовника та виконавця Програми, центрального органу виконавчої влади, який здійснює керівництво військовими формуваннями, органу, що безпосередньо провадить облік і виконує розподіл житлових приміщень та до компетенції якого належить прийняття рішення про надання жилого приміщення, як і орган місцевого самоврядування до компетенції якого належить питання регулювання земельних відносин, Державне казначейство України.