за позовом Ріпківської сільської ради Лисянського району Черкаської області до Черкаської обласної ради, за участю Прокуратури Черкаської області та третьої особи - Публічного акціонерного товариства "Завод обважнювачів" про визнання протиправним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень, касаційне провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства "Завод обважнювачів" на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 02 березня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2015 року,

У січні 2015 року Ріпківська сільська рада Лисянського району Черкаської області (далі також - позивач) звернулась до суду з адміністративним позовом до Черкаської обласної ради (далі також - відповідач), за участю Прокуратури Черкаської області та третьої особи - Публічного акціонерного товариства "Завод обважнювачів" (далі - ПАТ "Завод обважнювачів") про визнання протиправним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що 27 листопада 2014 року на сесії Черкаської обласної ради було прийнято рішення № 35-8/VI "Про надання погодження отримання спеціального дозволу ПАТ "Завод обважнювачів" на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку, ділянок Ріпківського проявлення бентонітових глин загальнодержавного значення".

Однак на позачерговій сесії Ріпківської сільської ради 19 грудня 2014 року прийнято рішення не надавати згоди на розробку ділянок надр на території сільської ради. Крім того, ділянки надр у встановленому порядку не визначені та не виділені. Згідно довідки відділу Держземагенства у Лисянському районі Черкаської області вільних ділянок для проведення дослідно-промислового видобутку корисних копалин в адміністративній території Ріпківської сільської ради немає. Відповідно до статті 16 Закону України "Про надра" надання спеціальних дозволів на користування надрами, здійснюється після попереднього погодження з відповідною радою, однак оскаржуване рішення прийнято без погодження з позивачем, що порушує основні принципи місцевого самоврядування, зокрема принцип єдності місцевих і державних інтересів.

Вказане рішення позивач вважає протиправним, оскільки воно порушує права територіальної громади с. Ріпки, та просить його скасувати.

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 02 березня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2015 року, позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Черкаської обласної ради від 27 листопада 2014 року № 35-8/VI "Про надання погодження отримання спеціального дозволу ПАТ "Завод обважнювачів" на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку, ділянок Ріпківського проявлення бентонітових глин загальнодержавного значення".

У своїй касаційній скарзі ПАТ "Завод обважнювачів", посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.

Представник Прокуратури Черкаської області у своїх запереченнях на касаційну скаргу, вказує на її необґрунтованість і просить залишити скаргу без задоволення, а судові рішення без змін.

Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.

Суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги, виходив з того що у матеріалах справи відсутній висновок відповідної постійної комісії Черкаської обласної ради щодо погодження клопотання ПАТ "Завод обважнювачів" з питання отримання спеціального дозволу на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку Ріпківського проявлення бентонітових глин, а отже рішення Черкаської обласної ради прийнято з порушенням чітко встановленої процедури, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.

Таку позицію Черкаського Окружного адміністративного суду підтримав і Київський апеляційний адміністративний суд, який здійснив перегляд цієї справи.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначені висновки судів вважає вірними та такими, що зроблені на підставі правильно застосованих норм матеріального права.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією (254к/96-ВР) та законами України.

Статтею 13 Конституції України встановлено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Відповідно до статті 2 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР (280/97-ВР) ) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції (254к/96-ВР) і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Відповідно до частини 1 статті 6 Закону № 280/97-ВР первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

В силу частин 1 та 2 статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України (254к/96-ВР) , цим та іншими законами. Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України (254к/96-ВР) , цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Отже рішення органу місцевого самоврядування не повинно суперечити інтересам територіальної громади.

Оскільки, відповідно до положень статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, рішення обласної ради, що стосуються відповідної території на якій проживає громада має бути узгоджене з відповідною громадою або з відповідною сільською, селищною міською радою.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 27 січня 2014 року ПАТ "Завод обважнювачів" звернулось до Черкаської обласної ради із заявою про погодження отримання спеціального дозволу (ліцензії) на геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою чотирьох ділянок Босівського проявлення бентонітових глин, в адміністративних межах Босівської та Ріпківської сільських рад Лисянського району Черкаської області ПАТ "Завод обважнювачів".

Відповідно до висновку постійної комісії з питань екології, природокористування, ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС та інших надзвичайних ситуацій Черкаської обласної ради від 28 січня 2014 року № 24 погоджено клопотання ПАТ "Завод обважнювачів" щодо отримання спеціального дозволу на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку, чотирьох ділянок Босівського проявлення бентонітових глин в адміністративних межах Босівської та Ріпківської сільських рад Лисянського району та рекомендовано розглянути питання про погодження клопотання ПАТ "Завод обважнювачів" щодо отримання спеціального дозволу на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку, чотирьох ділянок Босівського проявлення бентонітових глин в адміністративних межах Босівської та Ріпківської сільських рад Лисянського району на сесії обласної ради.

21 серпня 2014 року ПАТ "Завод обважнювачів" звернулось до Черкаської обласної ради із заявою про винесення на найближчу сесію обласної ради питання щодо погодження отримання спеціального дозволу на геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою ділянок Ріпківського проявлення бентонітових глин в адміністративних межах Ріпківської сільської ради Лисянського району Черкаської області, посилаючись на підтримання даного питання постійною комісією з питань екології, природокористування, ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС та інших надзвичайних ситуацій.

Рішенням Черкаської обласної ради від 27 листопада 2014 року № 35-8/VI погоджено ПАТ "Завод обважнювачів" отримання спеціального дозволу на користування ділянками надр в адмінмежах Ріпківської сільської ради Лисянського району Черкаської області з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку, ділянок Ріпківського проявлення бентонітових глин загальнодержавного значення".

У статті 26 Закону № 280/97-ВР визначена компетенція сільських, селищних, міських рад, зокрема виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого дозволу.

Відповідно до положень статті 33 зазначеного Закону, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема делеговані повноваження погодження клопотань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів загальнодержавного значення. Питання, які вирішуються районними і обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях визначені статтею 43 Закону, зокрема виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 9-1 Кодексу України про надра до компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських рад у порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законодавчими актами, належить: погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин.

Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року N 615 (615-2011-п) .

Зазначеним порядком визначені документи, що подає заявник органові з питань надання дозволу, зокрема оригінали або засвідчені копії погоджень, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідних обласних, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин.

Таким чином, до повноважень обласної ради належить вирішення питання щодо погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин.

Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що надані виконавчим органам сільських, селищних, міських рад відповідно до положень статті 33 Закону № 280/97-ВР, обласна рада при розгляді питання щодо надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення зобов'язана враховувати наявність погодження відповідного клопотання сільською, селищною, міською радою.

Погодження сільською, селищною, міською радою відповідного клопотання щодо погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, необхідно для забезпечення основних гарантій та принципів місцевого самоврядування, що визначені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" (280/97-ВР) .

Судами встановлено, що територіальною громадою с. Ріпки в тому числі відповідною сільською радою, не надавалось погодження клопотання ПАТ "Завод обважнювачів". Більш того, рішенням Ріпківської сільської ради від 2 грудня 2014 року питання щодо надання погодження виносилося на загальні збори громадян села. За результатами зборів 17 грудня 2014 року від імені територіальної громади с. Ріпки сільським головою та мешканцями села було направлено листа до Черкаської обласної ради в якому зазначалося, що територіальна громада не надає погодження на користування ділянками надр та вважає рішення Черкаської обласної ради протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

Також у матеріалах справи наявна копія рішення Лисянської районної ради від 29 грудня 2014 року № 32-15/VI про звернення депутатів районної ради до Черкаської обласної ради з вимогою відмінити рішення Черкаської обласної ради від 27 листопада 2014 року № 358/VI та копія відповідного звернення.

Відповідно до положень статті 8 Закону № 280/97-ВР загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності.

Отже, з наведеного вбачається, що територіальна громада села Ріпки заперечує щодо надання ПАТ "Завод обважнювачів" погодження щодо отримання спеціального дозволу на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку, ділянок Ріпківського проявлення бентонітових глин загальнодержавного значення, а тому оскаржуване рішення винесено Черкаською обласною радою без урахування інтересів територіальної громади села Ріпки, що не узгоджується з вимогами статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Крім того, відповідно до ч.1, ч. 4, ч. 7, 10 ст. 47 Закону № 280/97-ВР постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. Постійні комісії у питаннях, які належать до їх відання, та в порядку, визначеному законом, мають право отримувати від керівників органів, підприємств, установ, організацій та їх філіалів і відділень необхідні матеріали і документи. За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації.

У справі відсутні докази щодо з'ясування відповідною постійною комісією Черкаської обласної ради питання, зокрема щодо погодження відповідного клопотання виконавчим органом відповідної сільської, селищної, міської ради, з метою з'ясування інтересів відповідної територіальної громади, також відсутні докази щодо з'ясування географічного місцезнаходження земельних ділянок та їх розміру, які можуть бути надані для геологічного дослідження та питання щодо доцільності такого геологічного дослідження, отже у справі відсутні докази щодо належного вивчення та попереднього розгляду відповідного клопотання.

Водночас, в матеріалах справи наявна копія витягу з протоколу постійної комісії з питань екології, природокористування, ліквідації наслідків на ЧАЕС та інших надзвичайних ситуацій № 24 від 28 січня 2014 року. Однак з даного протоколу не вбачається, що комісією вивчались вищезазначені питання.

Так, 27 січня 2014 року ПАТ "Завод обважнювачів" звернулось з клопотанням до відповідача, а висновок щодо погодження відповідного клопотання складено вже наступного дня - 28 січня 2014 року, з чого можна зробити висновок, що постійною комісію з питань екології, природокористування, ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС та інших надзвичайних ситуацій Черкаської обласної ради не належно вивчено та поверхнево розглянуто питання щодо надання ПАТ "Завод обважнювачів" відповідного погодження, що не узгоджується з основними принципами Закону № 280/97-ВР (280/97-ВР) .

Крім того, у висновку постійної комісії з питань екології, природокористування, ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС та інших надзвичайних ситуацій Черкаської обласної ради від 28 січня 2014 року № 24 погоджено клопотання ПАТ "Завод обважнювачів" щодо отримання відповідного дозволу чотирьох ділянок в адміністративних межах Босівської та Ріпківської сільських рад Лисянського району, однак не зазначено їх розмір та географічне місцезнаходження.

В оскаржуваному рішенні також не зазначено розмір та географічне місцезнаходження земельних ділянок щодо яких надано відповідне погодження, в той час як зазначення у рішенні органу місцевого самоврядування про надання погодження отримання спеціального дозволу на користування ділянками надр розміру та географічне місцезнаходження земельних ділянок, щодо яких погоджено дозвіл є обов'язковим, з метою недопущення порушення прав інших, осіб, що мають власність в адміністративних межах відповідної ради.

Судами попередніх інстанцій також встановлено, що ПАТ "Завод обважнювачів" звернулось до Черкаської обласної ради із заявою про погодження отримання спеціального дозволу (ліцензії) на геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою Босівського проявлення бентонітових глин, висновком постійної комісії з питань екології, природокористування, ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС та інших надзвичайних ситуацій Черкаської обласної ради погоджено клопотання ПАТ "Завод обважнювачів" щодо отримання спеціального дозволу на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку Босівського проявлення бентонітових глин, натомість оскаржуваним рішенням погоджено отримання спеціального дозволу на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку, ділянок Ріпківського проявлення бентонітових глин загальнодержавного значення".

Отже, у матеріалах справи відсутній висновок відповідної постійної комісії Черкаської обласної ради щодо погодження клопотання ПАТ "Завод обважнювачів" з питання отримання спеціального дозволу на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку Ріпківського проявлення бентонітових глин, а тому суд першої інстанції з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції прийшов до обґрунтованого висновку, щодо задоволення позовних вимог.

Відповідно до частини першої статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.