розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_5 на постанову Ємільчинського районного суду Житомирської області від 09 червня 2011 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2012 року

у справі № 2а-399/2011

за позовом ОСОБА_5

до Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області

про визнання протиправною та скасування постанови про застосування запобіжного заходу

У травні 2011 року ОСОБА_5 звернулась до Ємільчинського районного суду Житомирської області з адміністративним позовом до Ємільчинського РВ УМНС України у Житомирській області в особі головного інспектора - начальника СНПД Ємільчинського РВ УМНС майора служби цивільного захисту Черкеса В.А. про визнання протиправною та скасування постанови від 05.05.2011 № 37 про застосування запобіжних заходів, а саме припинення експлуатації будівлі торгового павільйону за адресою: АДРЕСА_1 (далі - торговий павільйон).

Постановою Ємільчинського районного суду Житомирської області від 09.06.2011, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 10.01.2012, у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись зі вказаними рішеннями суді першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_5 оскаржила їх у касаційному порядку.

У касаційній скарзі касатор просив скасувати вказані судові акти з мотивів порушення судами норм матеріального та процесуального права та прийняти нове рішення про задоволення позову.

Касаційна скарга обґрунтована, зокрема, тим, що торговий павільйон є малою архітектурною формою і до неї не можуть бути застосовані вимоги правил пожежної безпеки як до будівлі. Крім того, павільйон належить на праві власності іншій особі, а не позивачу, тому ОСОБА_5 не може нести відповідальність за дотримання правил пожежної безпеки. Також касатор зазначає, що відповідач під час організації та проведення перевірки грубо порушив нормативно-правові акти, що регулюють порядок і процедуру здійснення перевірок дотримання правил пожежної безпеки.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 21.01.2013 № 33 (33-2013-п) "Про утворення територіальних органів Державної служби з надзвичайних ситуацій та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України" утворено Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області (Управління ДСНС у Житомирській області) шляхом реорганізації Територіального управління МНС у Житомирській області та Управління Держтехногенбезпеки у Житомирській області.

Таким чином, на підставі статті 55 КАС України судом касаційної інстанції у справі здійснюється процесуальне правонаступництво, а саме: замінено відповідача - Ємільчинський РВ УМНС України у Житомирській області на Управління ДСНС у Житомирській області.

Згідно з частиною другою статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, присутніх у судовому засіданні представників сторін, розглянувши та обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи і правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, судова колегія дійшла висновку про те, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій установлено, що 04 та 05 травня 2011 року комісією у складі начальника СНПД Ємільчинського РВ УМНС Черкеса В.А. та старшого інспектора СНПД Ємільчинського РВ УМНС Антоненка С.М. проведено планову перевірку торгового павільйону, у якому ОСОБА_5 здійснювала господарську діяльність. За результатами контрольного заходу складено акт №76 від 05.05.2011. Відповідно до вказаного акту на об'єкті виявлені порушення вимог правил пожежної безпеки. Постановою головного державного інспектора СНПД Ємільчинського РВ УМНС України в Житомирській області Черкеса В.А. №36 від 05.05.2011 у зв'язку з виявленими порушеннями постановлено анулювати дозвіл на початок роботи вищевказаного об'єкта (торгового павільйону).

У той же час, постановою від 05.05.2011 №37 про застосування запобіжних заходів постановлено за виявлені порушення правил пожежної безпеки зупинити експлуатацію зазначеного торгового павільйону. Постанову приведено в дію 23.05.2011 шляхом опечатування вхідних дверей та відключення електромережі на вводі.

Зазначене рішення відповідач прийняв у зв'язку із виявленими в ході перевірки та зафіксованими порушеннями окремих пунктів Правил пожежної безпеки в Україні, ДБН В 1.1-7.2002 "Пожежна безпека об'єктів будівництва" тощо.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оспорюване рішення суб'єкта владних повноважень (постанова №37 від 05.05.2011) про застосування запобіжних заходів прийняте на підставі та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законом України "Про пожежну безпеку" (3745-12) , з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.

У своєму рішенні суд апеляційної інстанції не взяв до уваги посилання позивача на те, що торговий павільйон не належить їй на праві власності та зазначив, що цей факт не спростовує висновків суду першої інстанції щодо правомірності прийняття відповідачем рішення про припинення експлуатації цього павільйону у зв'язку з порушенням вимог пожежної безпеки, оскільки позивач є суб'єктом підприємницької діяльності і свою діяльність здійснювала саме у вищевказаному торговому павільйоні на орендованій нею земельній ділянці.

Також судами попередніх інстанцій не взято до уваги експертний висновок №46 від 16.05.2011 (експертизу протипожежного стану торгівельного павільйону проведено на підставі договору між позивачем та підприємством "Пожежний захист"), оскільки цей висновок є неповним і в ньому не відображено, зокрема, питання грозозахисту, системи оповіщення людей про пожежу, питання зовнішнього пожежогасіння, організації шляхів евакуації та інші питання, що мають значення для справи.

Також, суд апеляційної інстанції не врахував твердження позивача, що торговельний павільйон є малою архітектурною формою та зазначив, що відповідно до статті 28 Закону України №3745-ХІІ даний об'єкт є тимчасовою спорудою торговельного призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, встановлюється без фундаменту.

Надаючи правову оцінку рішенням судів попередніх інстанцій та установленим обставинам справи, колегія суддів Вищого адміністративного суду України виходить з такого.

Відповідно до положень Інструкції про порядок та умови застосування органами державного пожежного нагляду запобіжних заходів, затвердженої наказом Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій від 21.10.2004 N 130 (z1416-04) (далі - Інструкція) постанова про застосування запобіжних заходів - обов'язкове для виконання письмове рішення уповноваженої посадової особи органу держпожнагляду відповідному керівнику (власнику) або уповноваженим особам суб'єкта господарювання, фізичним особам - підприємцям та громадянам, що засвідчує порушення встановлених правил пожежної безпеки, щодо зупинення роботи (експлуатації) шляхом застосування запобіжних заходів.

У той же час, приведення постанови про застосування запобіжних заходів у дію - здійснення посадовою особою органу держпожнагляду заходів щодо зупинення роботи (експлуатації) на відповідному об'єкті шляхом опечатування, опломбування, знеструмлення.

Згідно з пунктом 3.1 Інструкції у разі порушення правил пожежної безпеки, що створює загрозу виникнення пожежі або перешкоджає її гасінню, евакуації людей, у випадку випуску пожежонебезпечної продукції, систем і засобів протипожежного захисту з відхиленням від стандартів чи технічних умов або у разі їх відсутності, а також у разі виявлення порушень протипожежних вимог, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час проектування (вибірково), будівництва, реконструкції, розширення чи технічного переоснащення до їх усунення, уповноваженими на те посадовими особами органів держпожнагляду застосовуються запобіжні заходи.

Ураховуючи викладені положення норм права, колегія суддів суду касаційної інстанції погоджується із висновком суду апеляційної інстанції щодо безпідставності посилання позивача на факт належності торгового павільйону на праві власності іншій особі, оскільки саме ОСОБА_5 здійснювала господарську діяльність у приміщенні об'єкта перевірки. У той же час, запобіжні заходи контролюючого органу направлені не на покарання конкретної особи, а на запобігання виникненню пожежі, загрози життю та здоров'ю людей, збереженню майна тощо.

Відповідно до частини першої статті 70 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування.

Згідно з частиною четвертою статті 70 КАС України обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.

Також суд касаційної інстанції погоджується з позицією судів попередніх інстанцій щодо неналежності експертного висновку №46 від 16.05.2011 як доказу неправомірності оспорюваної постанови №37.

У той же час, суд касаційної інстанції вважає висновки судів попередніх інстанцій щодо правомірності постанови №37 передчасними з огляду на таке.

Згідно з положеннями статті 28 Закону України від 17.12.1993 №3745-ХІІ "Про пожежну безпеку" на підприємствах, в установах та організаціях з метою проведення заходів щодо запобігання пожежам та організації їх гасіння можуть створюватися з числа робітників, службовців, інженерно-технічних працівників та інших громадян добровільні пожежні дружини (команди), Положення про які затверджується Кабінетом Міністрів України.

Тоді як відповідно до положень постанови Кабінету Міністрів України від 26.08.2009 N 982 "Про затвердження Порядку розміщення малих архітектурних форм для провадження підприємницької діяльності" (982-2009-п) (чинної на момент виникнення спірних відносин) стаціонарна мала архітектурна форма - тимчасова одноповерхова споруда соціально-культурного, побутового, торговельного та іншого призначення для провадження підприємницької діяльності висотою не вище ніж 4 метри, що має по зовнішньому контуру площу близько 30 кв. метрів, виготовляється з полегшених конструкцій і встановлюється тимчасово без закладення фундаменту.

Згідно з частиною першою статті 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Проте рішення судів попередніх інстанцій названим вимогам процесуального закону не відповідають, оскільки прийняті без установлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, а саме, чи є торговий павільйон малою архітектурною формою та чи правомірно відповідач застосував під час перевірки правила пожежної безпеки, як до будівлі, зокрема, ДБН В 1.1-7.2002 "Пожежна безпека об'єктів будівництва" та інші вимоги.

Відповідно до частин четвертої та п'ятої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.

Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією (254к/96-ВР) та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Ураховуючи вказані положення правових норм адміністративного судочинства стосовно обґрунтованості судового рішення, принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі та належності доказів, колегія суддів Вищого адміністративного суду України звертає увагу, що під час вирішення справи по суті спору необхідно встановити, чи є торговий павільйон малою архітектурною формою та, виходячи з цього, які з виявлених під час перевірки порушень правил пожежної безпеки дійсно мали місце і у зв'язку з їх виявленням необхідно (доцільно) застосовувати запобіжні заходи. Тобто судам під час вирішення даної справи по суті необхідно надати належну правову оцінку оспорюваному рішенню (постанова №37), зокрема, крізь призму таких критеріїв, як обґрунтованості, пропорційності, безсторонності, використання повноважень з метою, з якою це повноваження надано.

З огляду на викладене, доводи касаційної скарги заслуговують на увагу, у зв'язку з чим наявні підстави для її часткового задоволення та скасування рішень судів попередніх інстанцій.

У той же час, суд касаційної інстанції звертає увагу, що відповідно до частини другої статті 18 КАС України (у чинній на час розгляду справи редакції) окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська або Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа, крім випадків, передбачених цим Кодексом, та крім справ з приводу їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки та справ, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам.

Проте в порушення правил предметної підсудності дану справу розглянув Ємільчинський районний суд Житомирської області як адміністративний суд, а не Житомирський окружний адміністративний суд.

Частиною першою статті 220 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Ураховуючи, що передбачені процесуальним законодавством межі перегляду справи в касаційній інстанції не дають їй права встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені попередніми судовими інстанціями, оскаржувані судові рішення у справі підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції відповідно до частини другої статті 227 КАС України.

Керуючись статтями 210 - 232 Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) , суд касаційної інстанції

Касаційну скаргу ОСОБА_5 задовольнити частково.

Постанову Ємільчинського районного суду Житомирської області від 09 червня 2011 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2012 року в даній справі скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України у строк та у порядку, визначеними статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.