1. У грудні 2016 року Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (далі також - позивач, Нацкомісія), звернулася до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Державної регуляторної служби України (далі також - відповідач), третя особа - Приватне акціонерне товариство "Страхова компанія "Оранта - Життя" (далі також - третя особа, ПрАТ "СК "Оранта-життя"), у якому просила визнати протиправним та скасувати розпорядження відповідача від 28 жовтня 2016 року № 113.

2. Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 10 квітня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2019 року, відмовив у задоволенні позову.

3. 30 серпня 2019 року Нацкомісія направила до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 квітня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2019 року, у якій просить такі скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позову.

4. Ухвалою Верховного Суду від 25 травня 2019 року відкрито касаційне провадження у цій справі.

5. 10 жовтня 2019 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просив у її задоволенні відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій установлено, що рішенням Нацкомісії від 30 липня 2009 року №206-СЖп ПрАТ "СК "Оранта-життя" надано безстрокову ліцензію на здійснення страхової діяльності.

7. 28 липня 2016 року Нацкомісією прийнято наказ № 217 "Про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю)".

8. На виконання вказаного наказу повноважній особі ПрАТ "СК "Оранта-життя" вручено запити про надання документів від 15 серпня 2016 року №1, №2 та №3.

9. У зв`язку із технічними проблемами з програмним забезпеченням у ПрАТ "СК "Оранта-життя" документів, вказаних у запиті №1, у пунктах 8, 9, 14 та 15 запиту №2 та в пунктах 6-16 запиту №3, - не надано.

10. Враховуючи вищевикладене інспекційною групою Нацкомісії складено акт від 05 вересня 2016 року №71/13/6-09 про відмову ПрАТ "СК "Оранта-життя" у проведенні перевірки Нацкомісією.

11. Констатуючи недопуск уповноважених осіб Нацкомісії до проведення перевірки на підставі акта від 05 вересня 2016 року №71/13/6-09 та на підставі статті 39 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг", пункту 8 частини другої, частиною восьмою статті 16 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності", Нацкомісія прийняла розпорядження від 06 вересня 2016 року № 2178 про анулювання ліцензії на провадження страхової діяльності ПрАТ "СК "Оранта-життя".

12. ПрАТ "СК "Оранта-життя" не погодилось із розпорядженням Нацкомісії від 06 вересня 2016 №2178 та оскаржило його до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України.

13. Згідно рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 25 жовтня 2016 року № 20.2 скаргу ПрАТ "СК "Оранта-життя" задоволено. Зобов`язано Нацкомісію усунути порушення вимог пункту 3 частини другої статті 6, пункту 8 частини другої статті 16, частини сьомої статті 19 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності", скасувавши розпорядження від 06 вересня 2016 року № 2178 про анулювання ліцензії на провадження страхової діяльності ПрАТ "СК "Оранта-життя".

14. На підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 25 жовтня 2016 року №20.2, Державною регуляторною службою України прийнято розпорядження від 28 жовтня 2016 року № 113, яким зобов`язано Нацкомісію усунути порушення вимог пункту 3 частини другої статті 6, пункту 8 частини другої статті 16, частини сьомої статті 19 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності", скасувавши розпорядження від 06 вересня 2016 року № 2178 про анулювання ліцензії на провадження страхової діяльності ПрАТ "СК "Оранта-життя" та повідомити Державну регуляторну службу України про виконання цього розпорядження.

15. Не погодившись із розпорядженням Державної регуляторної служби України від 28 жовтня 2016 року №113 Нацкомісія звернулася з цим позовом до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

16. Позивач вимоги обґрунтовував тим, що підставою прийняття розпорядження від 28 жовтня 2016 року №113 слугував висновок Державної регуляторної служби України про те, що Нацкомісія порушила вимоги пункту 3 частини другої статті 6, пункту 8 частини другої статті 16, частини сьомої статті 19 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" під час проведення перевірки та анулювання ліцензії ПрАТ "СК "Оранта-життя", адже не мала права на проведення такої перевірки у зв`язку із відсутністю затверджених ліцензійних умов. Однак, Державною регуляторною службою України не враховано, що право на проведення Нацкомісією перевірок учасників ринку фінансових послуг передбачене також статтею 30 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг", яка не містить обмежень щодо можливості проведення перевірки у зв`язку із незатвердженням ліцензійних умов. Також позивач зазначає, що вказане розпорядження прийнято відповідачем поза межами його повноважень. Нацкомісія зазначає, що розпорядженням Державної регуляторної служби України від 28 жовтня 2016 року № 113 зобов`язано Нацкомісію вчинити дії, які входять до дискреційних повноважень позивача, що свідчить про втручання Державної регуляторної служби України до виключної компетенції Нацкомісії.

17. Відповідач заперечив проти позову, зазначивши, що розпорядження від 28 жовтня 2016 року №113 прийнято у межах повноважень Державної регуляторної служби України на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування від 25 жовтня 2016 року № 20.2. Водночас, не прийняття спірного розпорядження за наявності вказаного рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування порушувало б вимоги Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" (1775-14) . Рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування від 25 жовтня 2016 року №20.2 прийняте за результатом розгляду скарги ПрАТ "СК "Оранта-життя" на розпорядження Нацкомісії від 06 вересня 2016 року №2178 "Про анулювання ліцензії на провадження страхової діяльності Приватного акціонерного товариства "Страхова компанія "Оранта-життя" в межах якого вирішувалось питання щодо наявності у позивача повноважень на здійснення контролю за додержанням ПрАТ "СК "Оранта-життя" ліцензійних умов та встановлено відсутність у позивача таких повноважень з огляду на незатвердження таких ліцензійних умов. В ході розгляду вказаної скарги та прийняття спірного розпорядження не надавалась правова оцінка та не заперечувалось право позивача на проведення перевірок й можливість застосування Нацкомісією такого заходу впливу як анулювання ліцензії. Щодо втручання спірним розпорядженням до дискреційних повноважень Нацкомісії, відповідач зазначив, що розпорядженням від 28 жовтня 2016 року № 113 зобов`язано позивача виконати вимоги Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" (1775-14) , а не вчинити дії чи прийняти рішення, які належать до виключної компетенції Нацкомісії. Тому, в даному випадку відсутнє втручання до виключної компетенції позивача.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

18. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що, оскільки висновки Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України, які викладені у рішенні від 25 жовтня 2016 року №20.2, та на підставі яких Державною регуляторною службою України прийнято розпорядження від 28 жовтня 2016 року №113 є обґрунтованими, то відповідно, розпорядження Державної регуляторної служби України від 28 жовтня 2016 року № 113 є законним.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ

19. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами не надано оцінки протиправності оскаржуваного розпорядження, оскільки при його прийнятті відповідач вийшов за межі повноважень та вжив дискреційні повноваження відносно позивача, зобов`язавши його скасувати розпорядження про анулювання ліцензій на провадження страхової діяльності ПрАТ "СК "Оранта-життя". Вказує, що безпосередніми повноваженнями Нацкомісії є здійснення контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, що і здійснено стосовно ПрАТ "СК "Оранта-життя". Вважає помилковими висновки судів щодо відсутності права позивача стосовно оскарження спірного розпорядження, оскільки останнім порушуються його права.

20. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України (2747-15) ), колегія суддів зазначає наступне.

22. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

23. Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

24. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).

25. Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

26. Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).

27. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

28. Відповідно до частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони" (1356-19) , за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень" (2920-14) ;

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років" (962-12) .

29. Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

30. За загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

31. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

32. При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

33. Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

34. Як свідчать матеріали, у справі, що розглядається, встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Державною регуляторною службою України розпорядження від 28 жовтня 2016 року № 113 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування".

35. Пунктом 1 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, затвердженого Указом Президента України від 23 листопада 2011 року 1070/2011 визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президенту України, підзвітним Верховній Раді України та здійснює державне регулювання ринків фінансових послуг у межах, визначених законодавством.

36. Постановою Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2015 року № 609 (609-2015-п) затверджено перелік органів ліцензування, відповідно до якого Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг є органом ліцензування у сфері господарської діяльності щодо надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів).

37. Так, одним із повноважень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, визначених підпунктом 12 пункту 4 Положення № 1070, є видача фінансовим установам відповідно до законів з питань регулювання окремих ринків фінансових послуг відповідні дозволи, а також ліцензії на провадження діяльності з надання фінансових послуг.

38. При цьому, відповідно до пункту 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724 (724-2014-п) , Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

39. У пункті 3 вказаного Положення визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснення нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз`яснення щодо його застосування.

40. Відповідно до статті 9-1 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, серед іншого, належить: проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

41. Статтею 21 цього Закону установлено, що суб`єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб`єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов`язаний розглянути його в установленому законом порядку.

42. Частиною першою та другою статті 4 Закону України від 2 березня 2015 року № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

43. Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.

44. Відповідно до частини першої статті 19 зазначеного Закону державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.

45. Аналіз наведених норм свідчить про те, що Державна регуляторна служба України та Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема з поводження з небезпечними відходами, законодавства у сфері ліцензування.

46. Колегія суддів зазначає, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг та Державною регуляторною службою України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" (222-19) він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача як підконтрольного органу.

47. Статтею 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

48. Водночас згідно статтею 21 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.

49. Оскільки право позивача на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не встановлено жодним нормативно-правовим актом, колегія суддів дійшла висновку, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг у цій справі не має права на звернення до суду.

50. Аналогічна правова позиція відповідає висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному у постанові від 13 листопада 2019 року у справі №826/3115/17 та постанові від 04 грудня 2019 року по справі №826/6233/17, а також у постанові Верховного Суду від 03 червня 2021 року у справі № 826/15074/17.

51. Пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України встановлено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

52. На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

53. За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.