ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 листопада 2019 року
м. Київ
Справа № 815/1915/18
Провадження № 11-947апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Ізмаїльської міської ради (далі - Міськрада) на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року (суддя Бойко О. Я.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2019 року (судді Турецька І. О., Стас Л. В., Шеметенко Л. П.) у справі за позовом Міськради до Міністерства юстиції України (далі - Мін`юст), Комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Міністерства юстиції України (далі - Комісія Мін`юсту), треті особи: державний реєстратор Іскров Олег Вікторович, Обслуговуючий кооператив "Житлово-будівельний кооператив "Наш Дворик", ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26 про визнання протиправними та скасування рішень, та
ВСТАНОВИЛА:
1. У травні 2018 року Міськрада звернулась до адміністративного суду з позовними вимогами:
скасувати висновок Комісії Мін`юсту від 15 лютого 2018 року за результатами розгляду скарги Міськради від 22 січня 2018 року № 01/24-77, зареєстрованої в Мін`юсті 29 січня 2018 року за № 1572-26-18;
скасувати наказ Мін`юсту від 21 лютого 2018 року № 564/7;
зобов`язати Мін`юст скасувати тридцять одне рішення державного реєстратора від 21 листопада 2018 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень.
2. Одеський окружний адміністративний суд ухвалою від 10 грудня 2018 року на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України (2747-15)
) провадження у справі закрив.
Суд першої інстанції з покликанням на висновки Великої Палати Верховного Суду у справі з подібними правовідносинами дійшов висновку, що спір у справі, що розглядається, не є публічно-правовим і не належить вирішенню в порядку адміністративного судочинства.
П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 25 квітня 2019 року ухвалу суду першої інстанції залишив без змін.
Апеляційний суд, зокрема, указав, що спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки державний реєстратор, приймаючи оскаржуване рішення про державну реєстрацію прав на нерухоме майно, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Оскаржуване рішення про державну реєстрацію стосувалося реєстрації права іншої особи, а не позивача.
Водночас належним відповідачем у такій справі є особа, право на майно якої оспорюється та щодо якої здійснено запис у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Участь державного реєстратора як співвідповідача (якщо позивач вважає його винним у порушенні прав) у спорі не змінює його приватноправового характеру.
Отже, спір у цій справі не є публічно-правовим. Оскарження рішень про державну реєстрацію права власності безпосередньо пов`язане із захистом позивачем цивільного права у спорі щодо нерухомого майна з особою, яка не заперечує законності дій державного реєстратора з реєстрації за нею права на це майно. Такий спір має приватноправовий характер і має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
3. Міськрада не погодилася із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій і 20 травня 2019 року подала касаційну скаргу про їх скасування та направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
У скарзі Міськрада серед іншого наголошує, що вона не має жодних приватно-правових відносин ані з відповідачами, ані з третіми особами. До того ж не порушений та немає загрози порушення її приватного інтересу. Зазначає, що Міськрада у цьому випадку оскаржила суто дії Мін`юсту, Комісії Мін`юсту на підставі пункту 10 статті 34 Закону України від 01 липня 2004 року № 1952-ІV "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".
У відзиві на касаційну скаргу Обслуговуючий кооператив "Житлово-будівельний кооператив "Наш Дворик" просить касаційну скаргу Міськради залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
4. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 29 травня 2019 року відкрив касаційне провадження.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 05 вересня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.
5. У цій справі суди попередніх інстанцій встановили нижченаведені фактичні обставини.
21 листопада 2018 року державний реєстратор Одеської філії комунального підприємства "Центр державної реєстрації" Іскров Олег Вікторович прийняв тридцять одне рішення про реєстрацію за третіми особами права власності на об`єкти житлової та нежитлової нерухомості за адресою: АДРЕСА_1 .
22 січня 2018 року Міськрада звернулась до Мін`юсту зі скаргою, у якій просила скасувати вказані вище рішення як такі, що прийняті з порушенням пункту 80 Порядку державної реєстрації речових прав та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127 (1127-2015-п)
, анулювати доступ державного реєстратора до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, та скасувати його акредитацію.
Мін`юст наказом від 21 лютого 2018 року № 564/7, прийнятого на підставі висновку Комісії Мін`юсту від 15 лютого 2018 року, у задоволенні скарги органу місцевого самоврядування відмовив на підставі того, що розгляд питань, порушених у скарзі, не належить до компетенції Мін`юсту, адже щодо спірного нерухомого майна наявний судовий спір.
6. Велика Палата Верховного Суду заслухала суддю-доповідача, перевірила матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи і дійшла такого висновку.
Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатись ця справа, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.
Вимогами у цій справі є визнання протиправними та скасування рішення Мін`юсту та рішення державного реєстратора про реєстрацію права власності на самочинно збудований багатоквартирний житловий будинок.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Згідно із частиною першою статті 2 КАСУкраїни завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАСУкраїни суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Статтею 19 КАСУкраїни визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Водночас помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило майнового, приватного права чи інтересу.
Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16, якщо позивач не був заявником стосовно оскаржених ним реєстраційних дій, які були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного рішення, запису в державному реєстрі прав, вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких прийнято спірне рішення, здійснено оскаржуваний запис.
Натомість до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17).
Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки стосується зареєстрованого права власності на квартири у багатоквартирному житловому будинку, а одна з позовних вимог стосується реєстрації права інших осіб, а не позивача, а державний реєстратор, приймаючи оскаржувані рішення про державну реєстрацію права власності на квартири, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем.
Постановляючи оскаржувані рішення, суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтовано керувалися тим, що цей спір є спором про цивільне право, тобто має приватноправовий характер, а саме є спором позивача та третіх осіб щодо прав останніх на багатоквартирний житловий будинок.
Належним відповідачем у такій справі є особа, право на майно якої оспорюється та щодо якої здійснено запис у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Участь Мін`юсту та державного реєстратора як співвідповідача (якщо позивач вважає його винним у порушенні прав) у спорі не змінює його приватноправового характеру.
Отже, спір у цій справі не є публічно-правовим. Оскарження рішень про державну реєстрацію права власності безпосередньо пов`язане із захистом позивачем цивільного права у спорі щодо нерухомого майна з особою, яка не заперечує законності дій державного реєстратора з реєстрації за нею права на це майно. Такий спір має приватноправовий характер і має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
Зазначена вище правова позиція відповідає висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному, зокрема, у постанові від 4 вересня 2018 року № 823/2042/16.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для закриття провадження в цій справі.
7. За правилами частини першої статті 350 КАС України у чинній редакції суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки закриття провадження у цій справі відповідає правильному застосуванню норм матеріального та процесуального права, касаційну скаргу Міськради слід залишити без задоволення, а ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2019 року - без змін.
Керуючись статтями 243, 341, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Ізмаїльської міської ради залишити без задоволення.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач М. І. Гриців
Судді: Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко
Т. О. Анцупова Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук В. В. Пророк
Ю. Л. Власов Л. І. Рогач
В. І. Данішевська О. М. Ситнік
Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук
О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко О. Г. Яновська
В. С. Князєв