розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2016 року (суддя Кравців О. Р.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2016 року (головуюча суддя Довга О. І., судді: Ліщинський А. М., Запотічний І. І.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до прокуратури Львівської області про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу,

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.

21 січня 2016 року ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до прокуратури Львівської області, в якому просив:

визнати протиправним та скасувати наказ № 2731к прокуратури Львівської області від 14 грудня 2015 року про звільнення юриста 1 класу ОСОБА_1 з посади прокурора прокуратури Сколівського району Львівської області та з органів прокуратури;

поновити юриста 1 класу ОСОБА_1 на посаду прокурора прокуратури Стрийської місцевої прокуратури Львівської області та в органах прокуратури;

стягнути з прокуратури Львівської області на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за весь час вимушеного прогулу з 15 грудня 2015 року по день фактичного поновлення на роботі.

Обґрунтовуючи позовні вимоги вказує на те, що наказом прокуратури Львівської області № 2731к від 14 грудня 2015 року позивача звільнено з посади прокурора прокуратури Сколівського району Львівської області та з органів прокуратури у зв`язку з скороченням кількості прокурорів органів прокуратури Львівської області відповідно до вимоги пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України та пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Позивач вважає звільнення незаконним, оскільки відповідачем не дотримано порядку вивільнення працівників, не запропоновано та не переведено позивача на іншу роботу.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2016 року у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що відповідач правомірно звільнив позивача з займаної посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" та пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП, вказавши про те, що позивач не увійшов до рейтингового списку з необхідною кількістю набраних балів, у зв`язку з чим залишився поза штатом працівників прокуратури.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.

У касаційній скарзі скаржник вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати та прийняти нове судове рішення, яким адміністративний позов задовольнити повністю.

Касатор зазначає, що судами попередніх інстанції не прийнято до уваги та не надано належної правової оцінки тому, що у день видачі наказу про звільнення позивача, наказ Генерального прокурора України №85ш від 23 вересня 2015 року, покладений в його основу не вступив в силу, скільки в пункті 5 цього наказу зазначено, що він вводиться у дію з 15 грудня 2015 року, тобто після видачі оскаржуваного наказу про звільнення від 14 грудня 2015 року.

Скаржник не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що спірні відносини регулюються нормами спеціального законодавства, а саме, пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", оскільки в оскаржуваному наказі зазначена підстава звільнення - пункт 1 частини першої статті 40 КЗпП України, тому в даному випадку застосуванню підлягають норми трудового законодавства.

Скаржник стверджує, що роботодавець не виконав вимоги статті 49-2 КЗпП України щодо працевлаштування працівника, оскільки не запропонував йому вакантну посаду чи роботу за відповідною професією чи спеціальністю, чи іншу вакантну роботу, яку працівник може виконувати з урахуванням його освіти, кваліфікації, досвіду тощо.

Також посилається на той факт, що скорочення посади, яку він обіймав не відбулось, а сам підрозділ, в якому працював позивач, лише змінив свою назву.

Позиція інших учасників справи.

Заперечення на касаційну скаргу від відповідача до суду не надходили, що не перешкоджає розгляду справи по суті.

Рух касаційної скарги.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15 грудня 2016 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2016 року.

15 грудня 2017 року припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України, у зв`язку із початком роботи Верховного Суду.

На виконання пп. 4 п. 1 Розділу VII Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) в редакції з 15 грудня 2017 року, дану касаційну скаргу разом з матеріалами адміністративної справи передані на розгляд Касаційному адміністративному суду у складі Верховного Суду.

Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду, касаційне провадження №К/9901/12996/18 (адміністративна справа № 813/132/16) визначено колегію суддів Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду для розгляду даної касаційної скарги у наступному складі: судді - доповідача - Білоуса О.В., суддів: Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року № 545/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О.В.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено наступний склад суду: судді - доповідача Загороднюка А.Г., суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 27 серпня 2019 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

19 вересня 2006 року ОСОБА_1 призначений на посаду помічника прокурора Сколівського району Львівської області.

11 березня 2009 року призначений на посаду слідчого прокуратури Сколівського району Львівської області.

07 лютого 2011 року прийняв присягу працівника прокуратури.

11 жовтня 2013 року позивача призначено на посаду прокурора прокуратури Сколівського району Львівської області.

Наказом прокуратури Львівської області №2371к від 14 грудня 2015 року, звільнено юриста І класу ОСОБА_1 з посади прокуратура прокуратури Сколівського району Львівської області та з органів прокуратури у зв`язку із скороченням кількості прокурорів органів прокуратури Львівської області, відповідно до вимог пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" та пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України.

Не погоджуючись з наказом про звільнення, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Релевантні джерела права й акти їх застосування (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин)

Відповідно до частина 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.

Згідно з частиною третьою статті 2 КАС України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.

Згідно з частиною другою статті 40 КЗпП України звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.

Відповідно до норм статті 42-1 КЗпП України працівник, з яким розірвано трудовий договір з підстав, передбачених пунктом 1 статті 40 цього Кодексу (крім випадку ліквідації підприємства, установи, організації), протягом одного року має право на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, якщо власник або уповноважений ним орган провадить прийняття на роботу працівників аналогічної кваліфікації.

Переважне право на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу надається особам, зазначеним у статті 42 цього Кодексу, та в інших випадках, передбачених колективним договором.

Відповідно до пункту 5-1 Перехідних положень Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VII (1697-18) , до набрання чинності положеннями, передбаченими абзацом третім пункту 1 розділу XII "Прикінцеві положення" цього Закону:

1) прокурорами місцевих прокуратур призначаються:

а) особи, які не мають досвіду роботи в органах прокуратури, - за умови успішного проходження ними тестування та подальшого стажування строком до одного року. На таких осіб поширюються вимоги частин першої та п`ятої статті 27 цього Закону, крім вимоги щодо наявності стажу роботи в галузі права;

б) особи, які мають досвід прокурорської діяльності, проте на день набрання чинності цим Законом не працюють в органах прокуратури, - за умови успішного проходження ними тестування;

в) прокурори, які на день набрання чинності цим Законом працюють у міських, районних, міжрайонних, районних у містах прокуратурах, - за умови успішного проходження ними тестування. Проведення тестування, стажування здійснюється в порядку, затвердженому Генеральним прокурором України;

2) призначення на адміністративні посади, передбачені пунктами 11, 12, 13 частини першої статті 39 цього Закону (керівника, першого заступника та заступників керівника місцевої прокуратури), здійснюється за результатами чотирирівневого відкритого конкурсу, порядок проведення якого затверджується Генеральним прокурором України. Проведення конкурсу забезпечують п`ять конкурсних комісій, до складу кожної з яких входять: а) чотири особи, визначені Генеральним прокурором України; б) три особи, визначені Верховною Радою України.

Конкурсні комісії є повноважними за умови входження до їх складу не менше п`яти осіб. У разі не визначення Верховною Радою України в установленому порядку жодної особи комісія вважається повноважною за умови входження до її складу чотирьох осіб. Інформація про оголошення конкурсу, умови, строки, час та місце його проведення, про кандидатів, які подали заяву про участь в конкурсі, та результати конкурсу оприлюднюється на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України.

Наказом Генерального прокурора України № 98 від 20 липня 2015 року затверджено Порядкок проведення тестування для зайняття посади прокурора місцевої прокуратури ( далі - Порядок № 98).

Відповідно до пункту 1.2 Порядку № 98 на посади прокурорів місцевих прокуратур призначаються особи за результатами успішного проходження ними тестування.

Пунктом 1.4 Порядку № 98 визначено, що прокурори та стажисти на посадах прокурорів, які на день набрання чинності Законом України "Про прокуратуру" працюють у міських, районних, міжрайонних у містах прокуратурах, претендують на зайняття посади прокурора місцевої прокуратури, яка утворюється шляхом реорганізації прокуратури районного рівня, в якій вони працюють.

Відповідно до пункту 9.1 Порядку № 98 рейтинг кандидата визначається за результатами тесту на знання законодавчої бази (професійний тест) та тесту на загальні здібності.

Згідно з пунктом 9.5 Порядку № 98 керівник регіональної прокуратури після отримання рейтингового списку кандидатів на посади прокурорів конкретної місцевої прокуратури та рапорту працівника прокуратури (заяви для тих, хто не працює у прокуратурі), який успішно пройшов тестування, видає наказ про його призначення на посаду, враховуючи підсумковий бал кандидата (від вищого до нижчого) та кількість штатних одиниць у відповідній місцевій прокуратурі.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Позиція Верховного Суду.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України визначені Законом № 1697-VII (1697-18) , яким визначено, що з 15 грудня 2015 року припиняється функціонування прокуратур міст, районів, районів у містах і міжрайонних прокуратур та утворення у системі органів прокуратури України місцевих прокуратур, перелік і територіальна юрисдикція яких визначається в Додатку до цього Закону.

Таким чином, запроваджено ряд принципово нових підходів до питань призначення на посади прокурорів місцевої прокуратури, основою якого є якісне оновлення керівного та кадрового складу. Законом №1697-VII (1697-18) Генеральному прокурору України надано повноваження видавати накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень, у межах своїх повноважень, на основі та на виконання Конституції і законів України та визначено, що накази Генерального прокурора України нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів (частина 2 статті 9 Закону України №1697-VII).

Також вищевказаним Законом визначено умови призначення прокурорів, які на день набрання чинності цим Законом працюють у міських, районних, міжрайонних, районних у містах прокуратурах до запровадження переліку і територіальної юрисдикції місцевих та військових прокуратур.

Суд вважає безпідставними доводи позивача про те, що у день видачі наказу про звільнення позивача, наказ Генерального прокурора України №85ш від 23 вересня 2015 року не вступив в силу, оскільки в пункті 5 цього наказу зазначено, що він вводиться у дію з 15 грудня 2015 року, тобто після видачі оскаржуваного наказу про звільнення від 14 грудня 2015 року. Так відповідно до наказу Генерального прокурора України №85ш від 23 вересня 2015 року з 15 грудня 2015 року утворюються місцеві прокуратури та припиняють діяльність шляхом реорганізації міські, районні, районні у містах та міжрайонні прокуратури, тобто з цієї дати почала працювати новостворена Стрийська місцева прокуратура. Тому позивача правомірно звільнено з посади прокурора прокуратури Сколівського району Львівської області саме 14 грудня 2015 року.

У підпункті "в" підпункту 1 пункту 5-1 розділу ХІІІ "Перехідні положення" Закону України №1697-VII (1697-18) визначено, що до набрання чинності положеннями, передбаченими абзацом третім пункту 1 розділу ХІІ "Прикінцеві положення" цього Закону прокурорами місцевих прокуратур призначаються прокурори, які на день набрання чинності цим Законом працюють у міських, районних, міжрайонних, районних у містах прокуратурах, за умови успішного проходження ними тестування.

Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції, що зарахування до новоствореної прокуратури має відбуватися тільки на підставі результатів проведеного конкурсу.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що в органах прокуратури дійсно мали місце зміни в організації праці, зокрема, у зв`язку з утворенням місцевих прокуратур та припиненням діяльності шляхом реорганізації міських, районних, районних у містах та міжрайонних прокуратур. Зі структури та штатного розпису прокуратури Львівської області виключено штатний розпис прокуратури Сколівського району Львівської області та включено до штатного розпису прокуратури Львівської області штатний розпис Стрийської місцевої прокуратури встановлено 29,5 одиниць посад, у тому числі 21 посада прокурора.

ОСОБА_1 взяв участь у конкурсі на зайняття посад працівників місцевих прокуратур, у якому посів 35 місце в рейтинговому списку.

Таким чином, суди дійшли вірних висновків, що подальше звільнення позивача з прокуратури, де штатна чисельність встановлена 29,5 одиниць - є правомірним.

За змістом касаційної скарги позивач посилається на порушення відповідачем вимог статей 40, 42 та 49-2 КЗпП України, оскільки прокуратура Львівської області, як роботодавець, повідомляючи про вивільнення, зобов`язана була одночасно запропонувати всі наявні вакантні посади у цій же установі та в межах області, які позивач міг би обіймати відповідно до своєї кваліфікації та врахувати переважне право позивача на залишенні на роботі. З приводу наведеного слід зазначити таке.

Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.

Однією з гарантій незалежності прокурора, що передбачена статтею 16 Закону № 1697-VII є особливий порядок призначення прокурора на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності.

У силу частини четвертої статті 16 цього Закону прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених цим Законом.

Відповідно до правової позиції Верховного Суду України, викладеної у постанові від 17 лютого 2015 року у справі № 21-8а15, за загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі. Аналогічна позиція неодноразово висловлена Верховним Судом, зокрема, у постанові від 31 січня 2018 року у справі № 803/31/16.

Зі змісту частини третьої статті 16 Закону № 1697-VII випливає, що призначення прокурора на посаду та звільнення його з посади здійснюється лише з підстав та в порядку, передбаченим Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (1697-18) , який є спеціальним у спірних правовідносинах. Отже, положення Кодексу законів про працю України (322-08) не підлягають застосуванню до правовідносин щодо звільнення прокурора з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Також посилання позивача на те, що жодних скорочень посади, яку він обіймав не відбулось, а сам підрозділ, в якому працював позивач, лише змінив свою назву є необґрунтованими.

Аналізуючи статтю 7 Закону № 1697-VII, суд зазначає, що даною нормою змінено систему органів прокуратури, зокрема, запроваджено створення місцевих прокуратур.

Саме на виконання вимог ст.ст.7, 12, п.1 розділу ХІІ "Прикінцеві положення" ст.ст. 9, 14, пп.6 п.5-1 розділу ХІІІ Закону № 1697-VII (1697-18) , у зв`язку з утворенням з 15 грудня 2015 року місцевих прокуратур та припинення діяльності шляхом реорганізації міських, районних, районних у містах та міжрайонних прокуратур наказом Генеральної прокуратури України №92ш від 23 вересня 2015 року внесені зміни до структури та штатного розпису прокуратури Львівської області.

Системний аналіз Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (1697-18) (в редакції Закону від 2 липня 2015 № 578-VIII (578-19) ), що набрав чинності 15 липня 2015 року, наказу Генерального прокурора України від 20 липня 2015 року №98, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 31 липня 2015 року за N 928/27373 (z0928-15) , дають підстави стверджувати, що в органах прокуратури України було проведено зміни в організації виробництва і праці, які полягають у реорганізації органу з скороченням чисельності чи штату працівників.

Також Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Оцінюючи доводи касаційних скарг, Верховний Суд виходить з того, що судом апеляційної інстанції було надано належну правову оцінку доводам, наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального при винесенні оскаржуваного судового рішення, у касаційних скаргах не зазначено.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України (в чинній редакції) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

З огляду на викладене, висновки суду першої та апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судового рішення відсутні.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2016 року у справі за позовом ОСОБА_1 до прокуратури Львівської області про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу залишити без змін.