У червні 2019 року Харківська місцева прокуратура № 5 в інтересах держави в особі Харківської міської ради звернулась до Господарського суду Харківської області з позовом до Приватного підприємства "Фортуна Лімітед" стягнення 530 352, 69 грн. за користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів.

Ухвалою Господарського суду Харківської області від 10.06.2019 (суддя Калініченко Н.В.), залишеною без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 07.08.2019 (колегія суддів у складі: Чернота Л.Ф. - головуючий, Зубченко І.В., Радіонова О.О.), позовну заяву та додані до неї документи повернуто Харківській міській прокуратурі № 5 на підставі п. 4 ч. 5 ст. 174 ГПК України.

Ухвала місцевого та постанова апеляційного господарських судів мотивована, зокрема, тим, що прокурором не доведено виключності випадку для звернення до суду з даним позовом в інтересах Харківської міської ради, а також не доведено неналежного виконання останньою покладених на неї повноважень на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах. Саме лише посилання прокурора у позовній заяві на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснює відповідні повноваження захисту державних інтересів, не є достатніми для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абз. 2 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва. З огляду на викладене, судами зроблено висновок, що скаржником не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду від імені суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням необхідних доказів, які б підтверджували наявність підстав, передбачених ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".

Не погоджуючись з постановою апеляційного та ухвалою місцевого господарських судів, Заступник прокурора Харківської області звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати, а справу передати до суду першої інстанції для подальшого розгляду, посилаючись на те, що суди обох інстанцій дійшли помилкових висновків про недоведеність підстав для представництва інтересів держави прокурором у даному випадку.

Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 27.09.2019 відкрито провадження за касаційною скаргою, призначено її до розгляду в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи та надано строк на подання відзиву на касаційну скаргу до 16.10.2019.

До Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду не надходило відзиву на касаційну скаргу у встановлений в ухвалі від 27.09.2019 строк.

Переглянувши в касаційному порядку постанову апеляційного та ухвалу місцевого господарських судів, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на таке.

Статтею 6 Конституції України передбачено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. - 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Згідно з ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Вказана норма є імперативною і зобов`язує прокурора у будь-якому випадку попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень.

В свою чергу, з урахуванням положень ст.ст. 73, 74, 76- 79 ГПК України, обов`язок з надання суду належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів здійснення такого повідомлення на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду від його імені, а також надати докази того, що суб`єкт владних повноважень не здійснює або здійснює неналежним чином захист інтересів держави, покладається саме на прокурора.

Судами обох інстанцій встановлено, що в матеріалах справи міститься лист-повідомлення (в порядку ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру") від 30.05.2019 №04-24-1915вих.19 з додатками, з якого вбачається, що Перший заступник керівника Харківської місцевої прокуратури №5, враховуючи важливість питання стосовно наповнення дохідної частини місцевого бюджету, відповідно до вимог ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" використовує своє право звернення до Господарського суду Харківської області.

Не чекаючи відповідної відповіді або реагування Харківської міської ради на повідомлення Керівник Харківської місцевої прокуратури № 5 вже 04.06.2019 звернувся з даним позовом.

Частинами 1, 3 ст. 4 ГПК України визначено, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Відповідно до ст. 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Водночас, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Виходячи з системного аналізу наведених правових норм, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.

Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 з`ясовуючи поняття "інтереси держави" визначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України (254к/96-ВР) , так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (ч. 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України).

Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. - 1311 Конституції України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".

З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Враховуючи зазначене, наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17 та від 15.05.2019 у справі № 911/1497/18.

Разом з тим, участь прокурора в судовому процесі можлива за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб`єктом влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтверджено відсутність такого органу (ч. ч. 3, 4 ст. 53 ГПК України, ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру").

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Отже, з урахуванням вище викладеного, у розумінні положень статей 73, 76, 77 ГПК України прокурор, звертаючись з позовом у справі, повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду, довести належними та допустимими доказами обставини того, що суб`єкт владних повноважень не здійснює або здійснює неналежним чином захист інтересів держави.

Колегія суддів звертає увагу на те, що саме лише посилання прокурора у позовній заяві на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження захисту державних інтересів, не достатньо для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абз. 2 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва (відповідний висновок викладено у постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 911/1497/18).

Судами обох інстанцій встановлено, що прокурор в позовній заяві зазначає той факт, що під час вжиття заходів самоврядного територіального контролю Харківської міської ради встановлено, що на земельній ділянці по АДРЕСА_2 розташовано цілісний об`єкт нерухомого майна, а надана земельна ділянка використовується суб`єктами господарювання без виникнення права власності/користування та без державної реєстрації таких прав.

Відповідно до Інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно №167672329 від 23.05.2019 об`єкт нерухомого майна, нежитлові приміщення в літ. "А-2" загальною площею 818,1 м-2 по АДРЕСА_2 на підставі договору купівлі - продажу №4756 від 03.12.2014 належить на праві власності приватному підприємству "Фортуна Лімітед".

Крім того, відповідно до Інформацій з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно за № 1676707 від 23.05.2019 та за №167670270 від 23.05.2019 об`єкт нерухомого май нежитлові приміщення в літ. "А-2-6" загальною площею 1 347,7 м-2 по АДРЕСА_2 відповідно до рішення Комінтернівського районного суду м. Харкова у справі №2-4218 від 18.09.2007 належить на праві власності Товариству з обмеженою відповідальністю "Титан", а також об`єкти нерухомого майна, нежитлового приміщення в літ. "А-2" загальною площею 1 541,6 м-2 та в літ. "Б-1" загалі площею 19,2 м-2 на підставі свідоцтва про право власності № 34599001 від 06.03.2015 належали товариству з обмеженою відповідальністю "Морозний Двір", власником яких у подальшому став ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу №284 від 22.02.2019.

Однак, до теперішнього часу ані вищевказаними суб`єктами господарювання, ані іншими юридичними або фізичними особами право власності/користування на земельну ділянку по АДРЕСА_2 належним чином не оформлено.

Прокурор відзначив, що на даний час спірна земельна ділянка використовується без виникнення права власності/користування та без державної реєстрації цих прав у відповідності до ст.ст. 125, 126 Земельного кодексу України, а загальний розмір недоотриманих доходів за період з 01.06.2016 по 31.05.2019, які підлягають стягненню з відповідача, складає 530 352, 69 грн. Відсутність укладеного договору оренди земельної ділянки має фактичним наслідком набуття відповідачем володіння і користування чужою земельною ділянкою без відповідної грошової компенсації. В результаті відбулося збереження (заощадження) відповідачем належних до сплати за таке володіння і користування коштів у вигляді орендної плати.

При цьому, спірні правовідносини пов`язані зі сферою формування та виконання місцевого бюджету, до якого мають своєчасно та повному обсязі надходити кошти від використання земельної ділянки, що безпосередньо стосується прав та економічних інтересів територіальної громади міста Харкова.

Разом з цим, протягом тривалого часу Харківською місцевою радою, як представницьким органом територіальної громади, не вживаються заходи по захисту її майнових прав та інтересів щодо наповнення місцевого бюджету за рахунок коштів плати за землю.

З моменту отримання права власності відповідачем на зазначені нежитлові приміщення та до теперішнього часу Харківська міська рада не звернулася до суду з позовною заявою та не вжила інших відповідних заходів щодо стягнення з вказаних суб`єктів підприємницької діяльності недоотриманої орендної плати за землю на загальну суму 530 352, 69 грн., що призвело до ненадходження значних коштів до бюджету територіальної громади міста Харкова. Відповідні позови до відповідача з цим же предметом та з цих же підстав до судів не пред`являлись, про що свідчить лист Департаменту територіального контролю Харківської міської ради №3334/0/226-19 від 28.02.2019.

Бездіяльність Харківської міської ради зі звернення до суду з відповідним позовом до відповідача, на думку прокурора, свідчить про неналежне здійснення радою захисту інтересів громади в сфері залучення коштів плати за землю до бюджету.

Економічна ситуація, що склалась на цей час у державі, обумовлює необхідність збільшення надходжень до бюджету, в тому числі в сфері земельних відносин, реалізації заходів щодо економного та раціонального використання економічних ресурсів держави, зокрема, природного ресурсу землі.

У зв`язку з встановленням наявності порушень інтересів держави, місцевою прокуратурою проінформовано Харківську міську раду про необхідність вжиття заходів цивільно-правового характеру для відшкодування завданої шкоди. Проте, міською радою жодних заходів самоврядного контролю та цивільно-правового характеру на теперішній час не вжито.

Зазначені обставини, на думку прокурора, є достатніми підставами для звернення до суду з даним позовом в інтересах держави в особі Харківської міської ради.

В свою чергу суди обох інстанцій дійшли висновку, що жодних доказів щодо неналежного виконання посадовими особами Харківської міської ради повноважень щодо захисту інтересів держави прокурором до позовної заяви не надано, а тому прокурором не доведено обставин щодо неналежного здійснення Харківською міською радою повноважень захисту державних інтересів у спірних правовідносинах.

Верховний Суд зазначає, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень для захисту інтересів держави.

Колегія суддів зазначає, що з огляду на імперативні приписи ст. 300 ГПК України Верховний Суд не вправі здійснювати ані встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, ані вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, а повноваження суду касаційної інстанції обмежуються виключно перевіркою дотримання судами норм матеріального та процесуального права на підставі встановлених фактичних обставин справи.

Враховуючи викладене та беручи до уваги межі перегляду справи в касаційній інстанції, колегія суддів погоджується з висновками місцевого та апеляційного господарських судів, що скаржником не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду від імені суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням необхідних доказів, які б підтверджували наявність підстав, передбачених ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", та як результат - про повернення позовної заяви на підставі п. 4 ч. 5 ст. 174 ГПК України.

Колегія суддів звертає увагу на те, що повернення позовної заяви не перешкоджає повторному зверненню з нею до господарського суду в загальному порядку після усунення відповідних недоліків.

Оскільки колегія суддів погоджується з висновками апеляційного та місцевого господарських судів про повернення позовної заяви, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова апеляційного та ухвала місцевого господарських судів - без змін з віднесенням судових витрат, відповідно до ст. 129 ГПК України, на заявника касаційної скарги.