на ухвалу Господарського суду Луганської області від 24.04.2019 (суддя Ворожцов А. Г.) і постанову Східного апеляційного господарського суду від 12.06.2019 (Сіверін В. І. - головуючий, судді Терещенко О. І., Слободін М. М.) у справі

за позовом керівника Сєвєродонецької місцевої прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Сєвєродонецької міської ради

до Товариства з обмеженою відповідальністю "Сіті Трейд"

про зобов`язання повернути земельну ділянку.

Короткий зміст позовних вимог і заперечень

1. У лютому 2019 року керівник Сєвєродонецької місцевої прокуратури (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Луганської області з позовною заявою в інтересах держави в особі Сєвєродонецької міської ради (далі - міськрада), Товариства з обмеженою відповідальністю "Сіті Трейд" (далі - ТОВ "Сіті Трейд") про зобов`язання товариства повернути міськраді земельну ділянку (кадастровий номер 4412900000:06:030:0086) площею 0,2391 га (далі - спірна земельні ділянка), передану в оренду на підставі договору оренди землі від 04.09.2008 (далі - договір оренди землі) і зареєстровану у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 10.10.2008 за № 040841900332.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що 04.09.2008 між міськрадою і ТОВ "Сіті Трейд" укладено договір оренди землі, за умовами якого орендодавець надав, а орендар прийняв у строкове платне користування спірну земельну ділянку для будівництва триповерхового торгівельного комплексу. Строк дії договору оренди землі закінчився 21.07.2011; міськрада відмовила у поновленні цього договору, оскільки будівництво не було розпочато. Проте у порушення умов договору оренди землі ТОВ "Сіті Трейд" земельну ділянку не повернуло, акта прийому-передачі не підписало.

Підставами для представництва інтересів держави та звернення до суду із позовом у цій справі прокурор зазначає те, що міськрада, як орган, уповноважений державою здійснювати функції держави у відповідних правовідносинах, не здійснює захисту законних інтересів держави, що відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру" є підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Ухвалою Господарського суду Луганської області від 24.04.2019 у справі № 913/117/19, залишеною без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 12.06.2019, позов прокурора залишено без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України (1798-12) ).

4. Місцевий господарський суд, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що міськрада, в особі якої в інтересах держави звернувся прокурор із позовом у цій справі до суду, має підстави і можливість самостійно захищати свої права щодо повернення спірної земельної ділянки. При цьому самого лише твердження, наведеного у позовній заяві прокурора, про те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, недостатньо для прийняття судом рішення у такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

У цьому разі позивач не довів необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтував підстав для звернення до суду від імені суб`єктів владних повноважень, до компетенції яких віднесено відповідні повноваження, не надав необхідних доказів, які підтверджували би наявність підстав, передбачених статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", тому у цій справі немає передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, а твердження прокурора, що міськрада неналежним чином здійснює захист свої прав, є безпідставним.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з ухвалою Господарського суду Луганської області від 24.04.2019 і постановою Східного апеляційного господарського суду від 12.06.2019 у справі № 913/117/19, заступник прокурора Харківської області звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить ухвалу і постанову скасувати, а справу передати на розгляд до суду першої інстанції.

Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу

6. Підставами для скасування ухвали і постанови скаржник вважає порушення і неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, зокрема статей 13, 131-1 Конституції України, статей 23, 24 Закону України "Про прокуратуру", статей 53, 123, 129 ГПК України.

7. Заявник касаційної скарги зазначає, що чинним законодавством передбачено право прокурора на звернення до суду в інтересах держави у разі нездійснення або неналежного здійснення органами місцевого самоврядування відповідних повноважень. Підставою для представництва в суді інтересів держави у спірних правовідносинах є безпідставне користування ТОВ "Сіті Трейд" спірною земельною ділянкою незважаючи на закінчення строку дії договору оренди землі, що суперечить інтересам держави.

8. Скаржник зауважує, що незважаючи на закінчення строку дії договору оренди землі міськрада як орган, уповноважений державою здійснювати функції у спірних правовідносинах, протягом останніх 8 років не вжила жодних заходів для повернення спірної земельної ділянки. На думку скаржника, така бездіяльність міськради призвела не тільки до безпідставного користування спірною земельною ділянкою протягом 2011- 2019 років, а і до недоотримання коштів місцевим бюджетом.

9. Заявник касаційної скарги також звертає увагу на те, що прокурор на виконання вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" у листі від 06.02.2019 № 1086вих19 повідомив міськраду про намір пред`явити позов, проте міськрада не висловила бажання самостійно звернутися до суду з позовною заявою.

10. Скаржник вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій стосовно того, що прокурор повинен надавати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального законодавства, як, наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду стосовно службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посади державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо. Так, посилаючись на правові позиції, викладені у постановах Верховного Суду від 16.04.2019 у справі № 910/3486/18, від 14.02.2018 у справі № 925/1277/16, від 29.05.2018 у справі № 917/2118/16, скаржник наголошує, що оскільки у цьому разі відбулося порушення інтересів держави, а міськрада не здійснює їх захисту, прокурор не тільки мав право, а й був зобов`язаний звернутися із позовом у цій справі.

Узагальнений виклад позиції інших учасників справи

11. Учасники справи не скористалися правом подати відзив на касаційну скаргу.

Розгляд касаційної скарги та позиція Верховного Суду

12. Заслухавши суддю-доповідача, присутніх представників сторін, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

13. За змістом частини 3 статті 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

14. Статтею 53 цього Кодексу передбачено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. При цьому передумовою участі органів та осіб, зазначених у цій статті, в господарському процесі є набуття ними господарського процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, і наявність процесуальної правосуб`єктності, яка охоплює процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.

15. На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою зазначеної участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у статті 53 ГПК України, можуть звернутися до суду із позовною заявою або беруть участь у процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.

16. За змістом частин 3-5 статті 53 цього Кодексу у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

17. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 ГПК України.

18. У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

19. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

20. У Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

21. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

22. Оскільки "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

23. Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

24. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті - 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

25. Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

26. Законом України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 (1697-18) , який набрав чинності з 15.07.2015, визначено правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України. Зокрема, за змістом статті 1 зазначеного Закону прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України (254к/96-ВР) функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

27. Статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

28. Згідно з частиною 3 цієї норми прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.

29. За змістом частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

30. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

31. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

32. Аналіз наведених положень законодавства дає підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

33. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку прокурор набуває права на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

34. "Нездійснення захисту" має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

35. "Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною.

36. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, передбачає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

37. При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

38. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

39. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

40. Наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави з`ясовується насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

41. Як убачається зі змісту позовної заяви, прокурор, звертаючись із позовом про зобов`язання ТОВ "Сіті Трейд" повернути міськраді спірну земельну ділянку, наголосив, що товариство - спірної земельної ділянки у порушення умов договору оренди землі після його припинення ділянку не повернуло, акт-прийому передачі не підписав, що є порушенням інтересів держави у виді обмеження розпорядження спірною земельною ділянкою, неможливісті надання її в оренду, неотримання платежів за користування земельною ділянкою, що підриває засади бюджетного процесу щодо наповнення місцевого бюджету, призводить до порушення економічних інтересів держави. При цьому прокурор зазначив, що органом, уповноваженим державою здійснювати функції у спірних правовідносинах, є міськрада, яка, на його думку, захисту законних інтересів держави не здійснює.

42. Місцевий господарський суд, з яким погодився суд апеляційної інстанції, залишаючи позов прокурора без розгляду, встановив, що позов у цій справі прокурор подав в інтересах держави в особі міськради, яка є належним органом, уповноваженим державою здійснювати функції держави у відповідних правовідносинах, про що також і сам прокурор зазначає у позовній заяві. Тобто прокурор звернувся у цій справі із позовом на захист прав та інтересів міськради, яка представляє територіальну громаду міста Сєвєродонецька та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, яку (міську раду) наділено повноваженнями стосовно розпорядження спірною земельною ділянкою та яка є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів територіальної громади міста у судовому порядку.

43. Суди попередніх інстанцій урахували, що саме лише твердження наведене у позовній заяві прокурора, про те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є підставою для прийняття судом рішення у такому спорі по суті, оскільки за змістом статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва. Доказів того, що міськрада не має можливості самостійно захистити права у наведеному випадку, як і доказів неналежності здійснення нею такого захисту, прокурор не надав та, відповідно, матеріали справи не містять.

44. Як убачається із матеріалів справи, прокурор 21.02.2019 звернувся до господарського суду з позовною заявою від 21.02.2019 № 1576 вих-19, що підтверджується відбитком штемпеля поштового відділення на конверті, в якому позовна заява надійшла до суду. Прокурор зазначив, що міськрада проінформована про звернення до суду із цим позовом, на підтвердження чого надав копію листа від 06.02.2019 № 1086вих19. Інших доказів на підтвердження нездійснення чи неналежного здійснення захисту інтересів держави міськрадою прокурор не надав.

45. З огляду на викладене господарський суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний господарський суд, дійшов обґрунтованого висновку, що у наведеному випадку немає передбачених законом виключних підстав для звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави в особі міськради; наявності правових підстав для представництва прокурор не підтвердив і суди попередніх інстанцій не установили.

46. Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 185 ГПК України за результатами підготовчого засідання суд постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду.

47. У пункті 1 частини 1 статті 226 зазначеного Кодексу передбачено, що суд залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.

48. Ураховуючи наведені положення законодавства та зважаючи на обставини, установлені судами попередніх інстанції, висновок про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду є обґрунтованим.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

49. Слід зауважити, що згідно зі статтею 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

50. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін, а скаргу - без задоволення.

51. Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права (частина 1 статті 309 ГПК України).

52. Ураховуючи межі перегляду справи у касаційній інстанції, колегія суддів вважає, що доводи, викладені у касаційній скарзі, не отримали підтвердження під час касаційного провадження, не спростовують висновків судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для залишення позову прокурора без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України.