1. 18.02.2019 перший заступник керівника Теребовлянської місцевої прокуратури звернувся до Господарського суду Тернопільської області з позовом в інтересах держави в особі Бережанської міської ради Тернопільської області (далі - міськрада) до Малого приватного підприємства "Млин" (далі - МПП "Млин") про стягнення збитків у сумі 53 572,69 грн за користування земельною ділянкою, кадастровий номер 6120410100:04:013:0061, розташованою на території міськради у межах населеного пункту за адресою: вул. Привокзальна, 7, м. Бережани, площею 0,755 га за відсутності правовстановлюючих документів.

2. Позовні вимоги аргументовано тим, що за результатами проведених Головним управлінням Держгеокадастру у Тернопільській області перевірок дотримання вимог земельного законодавства встановлено факт самовільного зайняття МПП "Млин" земельної ділянки, кадастровий номер 6120410100:04:013:0061, розташованої на території міськради в межах населеного пункту за адресою: вул. Привокзальна, 7, м. Бережани, площею 0,755 га, у зв`язку із чим здійснено розрахунок розміру збитків, що становить 53 572,69 грн за період з 07.11.2015 по 06.11.2018. При цьому підставою для захисту зазначених прав органами прокуратури шляхом представництва у суді інтересів міськради, як розпорядника спірної земельної ділянки прокурор вважає невжиття міськрадою заходів цивільно-правового характеру для захисту інтересів держави.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Ухвалою Господарського суду Тернопільської області від 04.04.2019 у справі № 921/90/19, залишеною без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 05.06.2019, позовну заяву залишено без розгляду.

4. Ухвалу суду першої інстанції, з якою погодився суд апеляційної інстанції, аргументовано тим, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України). Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Доводи прокурора щодо нездійснення захисту прав та свобод органу місцевого самоврядування, яке хоча і не має загальнодержавного характеру, але спрямовано на виконання функцій держави на конкретній території зазначеним органом, суд визнав такими, що не відповідають дійсності. Відсутність грошових коштів у державного органу на сплату судового збору згідно із законом не є підставою для здійснення прокурором представництва інтересів держави у спірних правовідносинах. Прокурор не довів за допомогою належних і допустимих доказів наявності підстав для представництва інтересів держави а також того, що відповідні суб`єкти владних повноважень не здійснюють захисту таких інтересів, оскільки міськрада, в особі якої в інтересах держави звернувся перший заступник керівника Теребовлянської місцевої прокуратури із позовом до суду, має підстави і можливість самостійно захищати своїх прав щодо спірного комунального майна.

5. Не погоджуючись із ухвалою Господарського суду Тернопільської області від 04.04.2019 і постановою Західного апеляційного господарського суду від 05.06.2019 у справі № 921/90/19, заступник прокурора Львівської області звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати зазначені рішення та передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу

6. Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували, що підставою для звернення до суду із позовною заявою стало невжиття міськрадою заходів щодо стягнення збитків, заподіяння яких порушує інтереси держави та є необхідним для захисту інтересів територіальної громади м. Бережани. На думку заявника, орган місцевого самоврядування, обізнаний про користування відповідачем земельною ділянкою без належних правових підстав та про недоотримання місцевим бюджетом суми орендної плати із 01.05.2014, не вживав заходів щодо стягнення безпідставно збережених коштів орендної плати. Доводи міськради про відсутність кошторисних призначень для сплати судового збору не можуть спростовувати наведених обставин. Інтереси держави у цьому випадку, на думку скаржника, полягають у тому, що спірні правовідносини стосуються формування місцевого бюджету, до якого мають своєчасно та у повному обсязі надходити кошти від оренди землі. Відповідні доводи узгоджуються із правовими позиціями, викладеними у постановах Верховного Суду від 13.02.2019 № 914/225/18 і від 26.02.2019 № 905/803/19.

Узагальнений виклад позиції інших учасників справи

7. Інші учасники справи не скористалися правом подати відзив на касаційну скаргу.

Позиція Верховного Суду

8. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

9. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина 2 статті 19 Конституції України).

10. Відповідно до пункту 2 статті 121 Конституції України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, на прокуратуру покладається, зокрема, представництво інтересів держави в суді у випадках, визначених законом.

11. Згідно зі статтею 1 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України (254к/96-ВР) функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

12. У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини 1 статті 2 Закону).

13. Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012)11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції", прийнятої 19.09.2012 на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

14. Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15.01.2009 у справі "Менчинська проти Росії" (Menchinskaya v. Russia, заява № 42454/02, 35)).

15. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци 1 і 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

16. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци 1 - 3частини 4 статті 23 Закону).

17. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

18. Відповідну правову позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц.

19. У Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

20. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

21. Оскільки "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

22. Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.03.2019 у справі № 925/1381/16).

23. Аналіз положень частин 3-5 статті 53 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України (1798-12) ) у взаємозв`язку зі змістом частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави вважати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1)якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

24. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

25. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

26. "Нездійснення захисту" має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

27. "Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

28. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 31.07.2019 у справі № 916/2914/18.

29. У справі, що розглядається, звертаючись із позовною заявою в інтересах держави, прокурор зазначив про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді з огляду на самовільне зайняття МПП "Млин" земельної ділянки, кадастровий номер 6120410100:04:013:0061, розташованої на території міськради в межах населеного пункту за адресою: вул. Привокзальна, 7, м. Бережани, площею 0,755 га і невжиття позивачем як органом, уповноваженим розпоряджатися комунальним майном у спірних правовідносинах, заходів щодо відшкодування заподіяних збитків.

30. Водночас, суди попередніх інстанцій установили, що міськрада вживала заходів, щодо виявлення порушень земельного законодавства під час користування земельними ділянками, а саме: після проведених ГУ Держагеокадастру у Тернопільській області, у тому числі і за зверненням міськради (лист від 16.01.2018 № 96/03-07), неодноразових перевірок дотримання вимог земельного законодавства, за результатами яких установлено факт користування МПП "Млин" за відсутності правовстановлюючих документів, земельною ділянкою площею 0,755 га, кадастровий номер № 6120410100:04:013:0061, за адресою вул. Привокзальна 7, в м. Бережани (акти перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 08.12.2017 № 656- ДК/741/АП/09/01/-17, від25.02.2015 №27, від 17.04.2018 №656-ДК/175/АП/09/01-18, план-схема земельної ділянки до акта перевірки), міськрада неодноразово у листах від 16.01.2018 № 96/03-07 та від 28.03.2018 № 542/03-05 повідомляла відповідачеві про необхідність продовження оренди спірної земельної ділянки; комісією з визначення збитків, заподіяних територіальній громаді м. Бережани, сіл Рай та Лісники внаслідок користування земельними ділянками із порушенням вимог законодавства (що діє на підставі рішення виконкому міськради від 25.04.2018 № 532), визначено розмір збитків, завданих внаслідок користування МПП "Млин" земельною ділянкою за відсутності правовстановлюючих документів, у сумі 53 572,69 за період із 07.11.2015 по 06.11.2018, про що складено відповідний акт від 06.11.2018, затверджений рішенням виконкому міської ради від 15.11.2018 № 717.

31. Із наведеного вбачається, що міськрада вживала заходів для встановлення можливого, на її думку, порушення відповідачем земельного законодавства щодо плати за користування спірною земельною ділянкою.

32. Підставою для звернення прокурора з позовною заявою став факт саме нездійснення уповноваженим органом місцевого самоврядування покладеного на нього законом обов`язку із захисту державних інтересів у сфері оренди державного майна. Наведене, на думку скаржника, обґрунтовується суто відсутністю кошторисних призначень у місцевому бюджеті міськради на сплату судового збору.

33. Однак оцінюючи у сукупності аргументи скаржника щодо наявності підстав для звернення із відповідною заявою до суду, колегія суддів звертає увагу, що позивач не навів доводів які могли би свідчити про достатність обставин, які підтверджують факт порушення інтересів саме держави внаслідок недоотримання міськрадою плати за користування спірною земельною ділянкою. Стягнення відповідної суми грошових коштів є необхідним для захисту прав саме міськради. Водночас лише відсутність кошторисних призначень не є достатнім підтвердженням нездійснення міськрадою захисту відповідних інтересів. Крім того, суди встановили, що міськрада вживала заходів для з`ясування чи дотримується відповідач норм земельного законодавства, і зокрема, зверталася із листом про необхідність продовження оренди спірної земельної ділянки, а також здійснила визначення розміру збитків, завданих внаслідок користування МПП "Млин" земельною ділянкою за відсутності правовстановлюючих документів. Наведені дії, безсумнівно, не можна визначити суто як невжиття міськрадою заходів для захисту інтересів.

34 Відсутність коштів на сплату судового збору не може вважатися доказом неможливості самостійного звернення за захистом права до суду, про що зазначив Верховний Суд у постанові від 31.07.2019 у справі № 916/2914/18.

35. Крім того, помилковим є посилання скаржника на правові позиції викладені у постановах Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 914/225/18 і від 26.02.2019 у справі № 905/803/19, оскільки вони стосуються іншої сукупності правовідносин та обставин, якими позивачі обґрунтовували необхідність звернення із позовними заявами для захисту інтересів держави.

36. З огляду на викладене колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правомірного висновку про відсутність у такому випадку підстав для звернення прокурора із позовом в інтересах держави в особі міськради.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги та норми права, якими керувався суд

37. Згідно зі статтею 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

38. За змістом пункту 1 частини 1 статті 308 цього Кодексу суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

39. Відповідно до частини 1 статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

40. Беручи до уваги межі перегляду справи в касаційній інстанції, колегія суддів вважає, що доводи, викладені у касаційній скарзі, про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм процесуального права, не отримали підтвердження, не спростовують висновків судів, тому підстав для скасування ухвали Господарського суду Тернопільської області від 04.04.2019 і постанови Західного апеляційного господарського суду від 05.06.2019 у справі № 921/09/19 немає.