на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду у складі Демидюк О.О. - головуючого, Крейбух О.Г., Савченко Г.І. від 10 грудня 2018 року та рішення Господарського суду Житомирської області у складі Шніт А.В. від 20 вересня 2018 року

Історія справи

Фактичні обставини, встановлені судами

1. 29.12.2015 між Державним підприємством "ЛДЛАП "Лугинський держлісгосп АПК" (постійний лісокористувач, правонаступник - ДП "Лугинське спеціалізоване лісове господарство") та Фізичною особою-підприємцем Лазарчуком Я.В. (далі - відповідач) укладено договір №2/16 на право довгострокового тимчасового користування землями лісогосподарського призначення (далі - договір), згідно з яким відповідач отримав у строкове платне користування лісову ділянку площею 1,1 га на території Бовсунівського лісництва для культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних, освітньо-виховних цілей терміном на 49 років без вилучення земельної ділянки у постійного лісокористувача, власника лісів (п. 11 договору). Пунктом 18 договору встановлено обмеження щодо використання лісової ділянки - заборонено споруджувати капітальні будівлі і споруди. Відповідно до пункту 24 договору його дія припиняється шляхом розірвання за рішенням суду на вимогу однієї із сторін унаслідок невиконання другою стороною обов'язків, передбачених договором, та внаслідок випадкового знищення, пошкодження лісової ділянки, що істотно перешкоджає її використанню, а також з інших підстав, визначених законом.

2. Складеним 06.04.2017 Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області актом перевірки встановлено, що на частині земельної ділянки, переданій відповідачу в тимчасове платне користування, без відповідних дозвільних документів виконуються роботи з будівництва дерев'яних споруд на капітальних стовпчастих фундаментах.

3. На підставі вказаного акту 06.04.2017 Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області було винесено припис № 34/17-к про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та постанову №10-Ю,1006-7-17/1060/17 від 13.04.2017 про накладення на відповідача штрафу в сумі 28 800 грн.

Короткий зміст позовних вимог

4. У вересні 2017 року заступник прокурора Житомирської області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Державного підприємства "Лугинське спеціалізоване лісове господарство" (далі - позивач) звернувся з позовом до Фізичної особи-підприємцям Лазарчука Я.В. про розірвання договору від 29.12.2015 № 2/16 та зобов'язання відповідача повернути позивачу земельну ділянку площею 1,1 га, розташовану на території Бовсунівського лісництва.

5. Позовні вимоги обґрунтовані порушенням відповідачем умов договору шляхом самовільного будівництва на отриманій в користування лісовій ділянці капітальних споруд, не зважаючи на встановлену умовами договору пряму заборону.

6. Стосовно підстав для захисту інтересів держави прокурор зазначив, що звернення з даним позовом обумовлено необхідністю збереження земель лісового фонду та запобігання негативного впливу на них протиправними діями відповідача зі здійснення капітальної забудови земельної ділянки лісового призначення; припинення такого впливу шляхом повернення земельної ділянки від недобросовісного орендаря на користь постійного лісокористувача. Разом з тим, позивач, як сторона спірного договору, допустив протиправну бездіяльність у частині захисту державних інтересів, оскільки з часу виявлення порушень у квітні 2017 року не вжив дієвих заходів з метою припинення порушень шляхом розірвання договору та повернення земельної ділянки.

Короткий зміст оскаржуваних рішення суду першої та постанови суду апеляційної інстанцій

7. Рішенням господарського суду Житомирської області від 20 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 10 грудня 2018 року, у позові відмовлено повністю.

8. Судові рішення мотивовані тим, що прокурор, який звернувся до суду в інтересах держави, на виконання вимог статті 53 ГПК України у позовній заяві не обґрунтував визначених законом підстав для такого представництва, не вказав причин, з яких позивач, який є самостійним господарюючим суб'єктом, сам не захищає власні інтереси та інтереси держави у сфері охорони земель лісового фонду. У порушення вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурором не доведено наявності визначених законодавством виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду з метою захисту інтересів держави. При цьому судами встановлено, що позивач - Державне підприємство "Лугинське спеціалізоване лісове господарство" позовні вимоги прокурора не підтримало.

9. Одночасно судами констатовано відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог по суті спору, оскільки наявні у справі докази, у тому числі висновок проведеної у справі судової експертизи, підтверджують зведення відповідачем саме тимчасових споруд, що свідчить про відсутність порушення умов спірного договору та, відповідно, підстав для його розірвання на вимогу однієї зі сторін.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

10. Не погоджуючись із указаними судовими рішеннями, прокурор звернувся з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати, прийняти нове рішення про задоволення позову прокурора.

Аргументи учасників справи

Доводи прокурора, який подав касаційну скаргу (узагальнено)

11. Помилковим є висновок судів про не підтвердження прокурором підстав для представництва інтересів держави, оскільки на виконання вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурором зазначено, що звернення з даним позовом обумовлено невжиттям позивачем заходів, спрямованих на захист інтересів держави в частині збереження екологічної рівноваги лісів та їх природної екосистеми, шкоду якій спричинено протиправними діями відповідача, а отже обґрунтовано підстави для представництва. При цьому позивач допустив протиправну бездіяльність в частині захисту інтересів держави, оскільки не вжив дієвих заходів для захисту таких інтересів шляхом розірвання спірного договору.

12. Судами порушено вимоги статті 86 ГПК України та неналежним чином досліджено та оцінено докази, які свідчать про порушення відповідачем умов спірного договору шляхом здійснення самовільного будівництва капітальних споруд на орендованій земельній ділянці лісового фонду. При цьому покладений в основу судових рішень висновок експертизи складений з порушеннями будівельних норм, тому його правильність викликає обґрунтований сумнів.

Позиція відповідача у відзиві на касаційну скаргу

13. Суди дійшли обґрунтованих висновків про не підтвердження прокурором підстав для представництва інтересів держави. Прокурором також не доведено і факту порушення відповідачем умов договору та, відповідно, наявності правових підстав для одностороннього його розірвання.

Позиція Верховного Суду

Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої й апеляційної інстанцій

14. Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги в пункті 11 Постанови та зазначає про таке.

15. Відповідно до частини 4 статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

15.1. Частиною 5 вказаної статті передбачено, що у разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

16. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

17. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F. W. v. France) від 31.03.2005, заява № 61517/00, пункт 27).

18. Водночас ЄСПЛ звертав увагу також на категорії справ, у яких підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у разі захисту інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси значного числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

19. При цьому ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

20. У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не стосуються сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечення обмеження повноважень і функцій прокурорів сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему здійснення кримінального правосуддя, водночас для виконання будь-яких інших функцій має бути засновано окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

21. Зважаючи на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

22. Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

23. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити та описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а й виокремити ті ознаки, за якими його можна вважати винятком, повинен зазначити, що відбулося порушення або є загроза порушення економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

24. З огляду на викладене необхідно зазначити, що закон не передбачає права прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

25. Процесуальні та матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбулося із порушенням установленого законом порядку.

26. Зазначене вище узгоджується з усталеними правовими висновками Верховного Суду, зокрема в постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі № 926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 05.02.2019 у справі №910/7813/18.

27. Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким має бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

28. Так, відповідно до частин 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох виключних випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.

28.1. Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань.

28.2. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

29. Отже, зазначена правова норма спеціального законодавчого акта, який визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, чітко врегульовує підстави та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Зазначеним законом прямо заборонено здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній.

30. Позов у справі, що розглядається, подано прокурором в інтересах держави в особі Державного підприємства "Лугинське спеціалізоване лісове господарство", з посиланням на бездіяльність позивача щодо захисту інтересів держави в частині збереження екологічної рівноваги лісів та їх природної екосистеми, шкоду якій спричинено протиправними діями відповідача з самовільної забудови земельної ділянки лісового фонду.

31. Отже, у порушення наведеної в частині 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прямої заборони даний позов заявлений прокурором в інтересах державного підприємства, яке не є органом державної влади або іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого належить захист інтересів держави в галузі екологічної безпеки та захисту природних ресурсів. Навпаки, визначений прокурором позивач є самостійним суб'єктом господарювання з повним обсягом процесуальної дієздатності, який має всі процесуальні можливості для самостійного захисту своїх прав та інтересів у суді. Більше того, судами встановлено, що Державне підприємство "Лугинське спеціалізоване лісове господарство" заявлений прокурором позов не підтримало.

32. Верховний Суд також наголошує, що обставини дотримання прокурором встановленої статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, обставини наявності визначених законодавством підстав для представництва інтересів держави та їх доведення прокурором підлягають з'ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, тобто до початку вирішення спору, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. Верховний Суд звертається до власних правових позицій у постановах від 06.02.2019 у справі № 927/246/18, від 27.02.2019 у справі № 914/2230/17.

33. Окрім наведеного Верховний Суд звертає увагу, що порушення прокурором встановленої спеціальним законодавством прямої заборони та звернення до суду в інтересах державної компанії виключає необхідність з'ясування судами питання невиконання або неналежного виконання таким позивачем дій, спрямованих на захист власних прав та інтересів або інтересів держави.

34. У даній справі судами констатовано недоведеність прокурором законних підстав для представництва інтересів держави у правовідносинах, що випливають з укладеного між позивачем та відповідачем договору оренди земельної ділянки лісового фонду, не зазначено суб'єкта владних повноважень, до повноважень якого належить захист інтересів держави у спірних правовідносинах, що свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності та є підставою для залишення позову без розгляду відповідно до пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України.

35. Отже, у даному випадку суди попередніх інстанції, дійшовши обґрунтованого висновку про відсутність у прокурора процесуальної дієздатності для звернення з даним позовом, тобто обставину, яка виключає розгляд заявленого прокурором позову по суті, помилково вдались до оцінки та спростування заявлених вимог по суті спору (пункт 9 Постанови), що у свою чергу мало наслідком вчинення неправильної процесуальної дії у вигляді відмови в позові.

36. З огляду на зазначене доводи касаційної скарги щодо суті спору в пункті 12 Постанови Верховним Судом не розглядаються.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

37. Враховуючи вищевикладене та межі перегляду справи судом касаційної інстанції, Верховний Суд вважає за необхідне застосувати повноваження, передбачені статтею 313 ГПК України, скасувати оскаржувані судові рішення та залишити позов прокурора без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України. У зв'язку з чим касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.

Керуючись статтями 300, 301, 306, 308, 313, 314, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області задовольнити частково.

2. Постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 10 грудня 2018 року та рішення Господарського суду Житомирської області від 20 вересня 2018 року скасувати.

3. Позов заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Державного підприємства "Лугинське спеціалізоване лісове господарство" до Фізичної особи-підприємця Лазарчука Ярослава Володимировича залишити без розгляду.