1.1. Ухвалою Господарського суду м. Києва від 15.05.2018, залишеною без змін постановою від 22.08.2018, повернуто позовну заяву заступника прокурора Чернігівської області без розгляду на підставі пункту 4 частини 5 статті 174 Господарського процесуального кодексу України у зв'язку з відсутністю підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Суди попередніх інстанцій зазначили, що у цьому випадку спірні правовідносини виникли на підставі укладеного між Ніжинською районною державною адміністрацією Чернігівської області (як орендодавцем) і Дочірнім підприємством "Аромат" (як орендарем) договору оренди земельної ділянки від 21.11.2011 та у процесі здійснення сторонами цього договору господарської діяльності.

Отже, суди дійшли висновку, що відносини між Липоворізькою сільською радою Ніжинського району Чернігівської області, Ніжинською районною державною адміністрацією Чернігівської області та Дочірнім підприємством "Аромат" є лише цивільними правовідносинами в межах правочину, укладеного саме між юридичними особами при здійсненні ними своєї господарської діяльності, та спрямовані на досягнення лише майнового інтересу юридичної особи і не передбачають здійснення загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

2. Короткий зміст касаційної скарги

2.1. Не погоджуючись з ухвалою Господарського суду м. Києва від 15.05.2018 і постановою Київського апеляційного господарського суду від 22.08.2018, заступник прокурора міста Києва у касаційній скарзі просить їх скасувати та передати справу на розгляд до суду першої інстанції вважаючи судові рішення такими, що прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, зокрема статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статей 1, 2, 4, 16, 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статей 53, 54, 86, пункту 4 частини 5 статті 174 Господарського процесуального кодексу України, що є підставою для їх скасування.

Так, прокурор акцентує, що звертаючись із позовом до суду, він навів підстави представництва, а саме посилався на відповідні норми Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (280/97-ВР) та зазначив, що право комунальної власності - це право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є, зокрема, земля, а від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради. За змістом положень чинного законодавства держава гарантує належне функціонування місцевого самоврядування, матеріальною основою якого є, у тому числі, нерухоме майно, правомочності власника щодо якого від імені територіальної громади виконує відповідна рада.

Прокурор зазначив, що звертаючись із позовом до суду, послався на положення чинного законодавства та обґрунтовував позовні вимоги порушенням інтересів держави, а підставою для звернення до суду в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" є нездійснення Липоворізькою сільською радою та Ніжинською районною державною адміністрацією захисту інтересів держави. При цьому у позові наголошено, що порушення інтересів держави полягає в неналежному виконанні Дочірнім підприємством "Аромат" умов договору оренди землі від 21.11.2011, несплаті за період із 30.04.2017 по 30.01.2018 орендної плати, що має наслідком ненадходження до бюджету Липоворізької сільської ради грошових коштів, а невжиття Липоворізькою сільською радою та Ніжинською районною державною адміністрацією заходів цивільно-правового характеру є підставою для здійснення такого захисту органами прокуратури шляхом представництва інтересів у суді.

Отже, прокурор наголосив, що підставою для представництва є об'єктивне порушення інтересів держави у зв'язку із бездіяльністю позивачів, яка полягає у невчиненні активних дій (підготовка проекту позову, сплата судового збору тощо), спрямованих на звернення до суду. Відповідач протягом тривалого часу ухиляється від виконання покладеного на нього обов'язку сплачувати кошти за користування земельною ділянкою, чим порушує вимоги договору оренди землі від 21.11.2011 та права територіальної громади, і у спірних правовідносинах інтереси держави та позивачів повністю збігаються.

На думку прокурора, суди не взяли до уваги неналежне здійснення Липоворізькою сільською радою і Ніжинською районною державною адміністрацією захисту державних інтересів, що відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру" є підставою для вжиття прокурором заходів представницького характеру шляхом подання відповідного позову з метою захисту інтересів держави.

3. Розгляд касаційної скарги та позиція Верховного Суду

3.1. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 05.10.2018 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника прокурора міста Києва у цій справі у складі колегії суддів Дроботової Т.Б. - головуючого, Краснова Є.В., Кушніра І.В.

Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 05.11.2018 визначено такий склад колегії суддів: Дроботова Т.Б. - головуючий, Пільков К.М., Кушнір І.В.

3.2. Переглянувши у порядку письмового провадження оскаржені у справі судові рішення, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі, перевіривши правильність застосування судами норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

3.3. Суди попередніх інстанцій, повертаючи позовну заяву заступника прокурора Чернігівської області в інтересах держави в особі Липоворізької сільської ради Ніжинського району Чернігівської області та Ніжинської районної державної адміністрації до Дочірнього підприємства "Аромат" про стягнення 291 453,64 грн заборгованості з орендної плати на підставі пункту 4 частини 5 статті 174 Господарського процесуального кодексу України, дійшли висновку, що у поданій до суду позовній заяві прокурором не зазначено обставин, які б свідчили про неналежне здійснення уповноваженими органами відповідних повноважень, а відповідно, не обґрунтовано і наявності підстав для здійснення представництва, як і не надано належних і допустимих доказів на підтвердження наявності підстав для здійснення такого представництва.

3.4. Згідно з пунктом 4 частини 5 статті 174 Господарського процесуального кодексу України суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи також у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

3.5. За змістом частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом 3 частини 1 статті - 1311 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

3.6. Законом України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 (1697-18) , який набрав чинності з 15.07.2015, визначено правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України. Зокрема, за змістом статті 1 зазначеного Закону прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України (254к/96-ВР) функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з частиною 3 цієї норми прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті. Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Частиною 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

3.7. Аналіз положень частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічну правову позицію викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду у справах № 924/1237/17 і № 822/1169/17.

3.8. Як убачається зі змісту позовної заяви, прокурор, звертаючись із позовом про стягнення з Дочірнього підприємства "Аромат" 291 453,64 грн заборгованості з орендної плати за договором оренди землі від 21.11.2011, укладеним між Ніжинською районною державною адміністрацією та Дочірнім підприємством "Аромат", наголошував, що недоотримання значної суми орендної плати суттєво ослаблює дохідну частину місцевого бюджету та може призвести до неможливості покриття щомісячних (постійних) видатків місцевого бюджету, забезпечення виконання відповідних програм і, як наслідок, до необхідності державного забезпечення збалансування місцевого бюджету.

Так, прокурор зазначив, що місцеві інтереси пов'язані із загальнодержавними і внаслідок порушення економічних (матеріальних) інтересів місцевого самоврядування порушуються також інтереси держави.

Прокурор зазначив у позовній заяві, що невжиття Ніжинською районною державною адміністрацією та Липоворізькою сільською радою заходів цивільно-правового характеру до захисту інтересів територіальної громади є підставою для захисту цих прав органами прокуратури шляхом представництва інтересів у судів.

3.9. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про незазначення прокурором обставин, які б свідчили про неналежне здійснення уповноваженими органами неналежним відповідних повноважень, а відповідно, і про необґрунтованість прокурором наявності підстав для здійснення представництва. Крім того, суди зазначили, що позивачі, в особі яких в інтересах держави з позовом до суду звернувся заступник прокурора Чернігівської області, мають підстави і можливість самостійно захищати свої права за договором оренди земельної ділянки і прокурор не довів неможливості реалізації такого захисту самими позивачами.

3.10. Проте суди попередніх інстанцій не з'ясували, чи потребують захисту державні інтереси у цьому випадку, чи замінює прокурор у цьому судовому провадженні орган, уповноважений на виконання відповідних функцій, який не здійснює захисту або робить це неналежно. Суди також не перевірили наведені прокурором причини, які, на його думку, перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, у зв'язку з чим прокурор звернувся до суду, як і не з'ясували, чи вжито прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави.

При цьому колегія суддів вважає, що з'ясування зазначених питань і встановлення відповідних обставин можливі під час здійснення розгляду справи, а отже висновок судів про повернення позову заступника прокурора Чернігівської області в інтересах держави в особі Липоворізької сільської ради Ніжинського району Чернігівської області та Ніжинської районної державної адміністрації слід визнати передчасним.

4. Висновки Верховного Суду

4.1. Згідно зі статтею 300 Господарського процесуального кодексу України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

4.2. Касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанції розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції (частина 3 статті 304 цього Кодексу).

4.3. За змістом пункту 2 частини 1 статті 308 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

4.4. Згідно з частиною 6 статті 310 зазначеного Кодексу підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.

4.5. Ураховуючи наведене, зважаючи на передчасність висновків судів попередніх інстанцій щодо наявності правових підстав для повернення позовної заяви прокурора у цій справі, колегія суддів вважає, що ухвалу Господарського суду м. Києва від 15.05.2018 і постанову Київського апеляційного господарського суду від 22.08.2018 необхідно скасувати, а справу передати до Господарського суду м. Києва для розгляду.