Капацин Н.В. - головуючий, Бернацька Ж.О., Кривда Д.С. (доповідач), за участю представників: позивача не з'явились (про час та місце судового засідання повідомлені належним чином), відповідачів 1) не з'явились (про час та місце судового засідання повідомлені належним чином), 2) Ростовська Н.В., представник, третьої особи не з'явились (про час та місце судового засідання повідомлені належним чином), прокуратури Сіромашенко Р.Л., прокурор відділу ГП України, розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Заступника прокурора Донецької області на постанову Донецького апеляційного господарського суду від 20.11.2013 року у справі № 908/2851/13 господарського суду Запорізької області за позовом Запорізького міжрайонного екологічного прокурора в інтересах держави в особі Запорізької обласної державної адміністрації до 1.Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області, 2.Товариства з обмеженою відповідальністю "Лісова поляна", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Державна інспекція сільського господарства в Запорізькій області, про визнання незаконним та скасування акту, визнання недійсним договору купівлі-продажу земельної ділянки, визнання недійсним акту про право власності на земельну ділянку та зобов'язання повернути земельну ділянку,

Запорізький міжрайонний екологічний прокурор звернувся в інтересах держави в особі Запорізької обласної державної адміністрації до господарського суду Запорізької області з позовом до Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області та Товариства з обмеженою відповідальністю "Лісова поляна" про визнання незаконним та скасування розпорядження голови Запорізької районної державної адміністрації № 1375 від 05.08.2010 "Про продаж земельної ділянки ТОВ "Лісова поляна"; визнання недійсним договору купівлі-продажу земельної ділянки несільськогосподарського призначення № 5546 від 02.09.2010, укладеного між Запорізькою районною державною адміністрацією та ТОВ "Лісова поляна"; визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку серії ЯЛ № 144169, виданого ТОВ "Лісова поляна", зареєстрованого Державним земельним кадастром 03.12.2010; скасування в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та право постійного користування землею, договорів оренди землі запису № 011026000002; зобов'язання ТОВ "Лісова поляна" повернути земельну ділянку площею 2,9356 га, ринковою вартістю 1002797,38 грн., що розташована на території Розумівської сільської ради Запорізького району Запорізької області, за межами населених пунктів з кадастровим номером 2322188400:04:003:1122 до власності держави в особі Запорізької обласної державної адміністрації.

Рішенням господарського суду Запорізької області від 24.09.2013 (суддя Гончаренко С.А.), залишеним без змін постановою Донецького апеляційного господарського суду від 20.11.2013 (судді: Малашкевич С.А. - головуючий, Попков Д.О., Сгара Е.В.), в позові відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням та постановою, Заступник прокурора Донецької області звернувся до Вищого господарського суду України з касаційною скаргою, в якій просить рішення та постанову у справі скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позов, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права. В обґрунтування касаційної скарги прокурор посилається на те, що база відпочинку в розумінні ст. 122 Земельного кодексу України не є об`єктом соціально-побутового призначення з обслуговування саме цієї територіальної громади, оскільки такі дії не є метою її діяльності, а тому спірне розпорядження, прийняте головою Запорізької районної державної адміністрації № 1375 від 05.08.2010 р. для обслуговування та експлуатації існуючої бази відпочинку, на думку прокурора, виходить за межі повноважень районної державної адміністрації.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач-1 спростовує її доводи і просить постанову залишити без змін, а скаргу - без задоволення.

Відповідач-2 також надав відзив на касаційну скаргу, в якому, посилаючись на правильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення цих судів залишити без змін і відмовити в задоволенні касаційної скарги.

Запорізька обласна державна адміністрація надіслала до Вищого господарського суду України пояснення по суті апеляційної скарги. Колегія суддів касаційної інстанції зазначене пояснення та викладене в ньому повідомлення щодо участі представника адміністрації в розгляді апеляційної скарги не приймає до уваги, оскільки воно стосується розгляду апеляційної, а не касаційної скарги.

Від третьої особи надійшло клопотання про розгляд справи за відсутності її представника.

Відводів складу суду не заявлено.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши наявні матеріали справи та доводи, викладені у касаційній скарзі, заслухавши пояснення представника відповідача-2 та прокурора, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з огляду на наступне.

Як встановлено господарськими судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, розпорядженням Запорізької районної державної адміністрації від 05.08.2010 р. № 1375 вирішено: "1. Продати ТОВ "Лісова поляна" земельну ділянку несільськогосподарського призначення площею 2,9356 га на території Розумівської сільської ради Запорізького району Запорізької області, за межами населеного пункту із земель, які перебувають в оренді ТОВ "Лісова поляна" згідно договору оренди земельної ділянки площею 3,1354 га, укладеного 22.03.2008 із Запорізькою райдержадміністрацією, зареєстрованого в ЗРФ ДП "Центр ДЗК при Держкомземі України" 21.04.2009 р. за № 040926000005, для функціонування бази відпочинку "Лісова поляна". 2. Продаж земельної ділянки несільськогосподарського призначення площею 2,9356 га на території Розумівської сільської ради Запорізького району Запорізької області, за межами населеного пункту із земель, які перебувають в оренді ТОВ "Лісова поляна" згідно договору оренди земельної ділянки площею 3,1354 га, укладеного 22.03.2008 із Запорізькою райдержадміністрацією, зареєстрованого в ЗРФ ДП "Центр ДЗК при Держкомземі України" 21.04.2009 р. за № 040926000005, для функціонування бази відпочинку "Лісова поляна" здійснити за ціною, визначеною звітом з експертної грошової оцінки земельної діялнки несільськогосподарського призначення, виконаним ДП "Запорізький науково-дослідний інститут землеустрою" і яка складає 1002797,38 грн. 3. Укласти договір купівлі-продажу земельної ділянки з ТОВ "Лісова поляна" у відповідності з вимогами чинного законодавства.".

02.09.2010 на підставі вказаного розпорядження між Запорізькою районною державною адміністрацією та ТОВ "Лісова поляна" був укладений договір купівлі-продажу земельної ділянки несільськогосподарського призначення, розташованої на території Розумівської сільської ради, за межами населеного пункту, площею 2,9356 га з кадастровим номером 2322188400:04:003:1000 (землі оздоровчого призначення), зареєстрований за № 5546.

В подальшому на підставі цього договору ТОВ "Лісова поляна" був виданий державний акт серії ЯЛ № 144169 на право власності на земельну ділянку площею 2,9356 га з кадастровим номером 2322188400:04:003:1122, розташовану на території Розумівської сільради Запорізького району Запорізької області, за межами населеного пункту.

Вимоги прокурора про визнання незаконним та скасування зазначеного розпорядження, визнання недійсними договору від 02.09.2010 та державного акту є предметом розгляду у даній справі. В обґрунтування позовних вимог прокурор посилався на перевищення Запорізькою районною державною адміністрацією повноважень щодо розпорядження спірною земельною ділянкою, встановлених ч.3 ст. 122 Земельного кодексу України.

Відмовляючи в задоволенні позову, місцевий господарський суд, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що на спірній земельній ділянці розташована база відпочинку, яка є закладом соціального призначення, тобто є об'єктом, пов'язаним з обслуговуванням жителів територіальної громади району, а отже прийняття розпорядження про передачу у власність зазначеної земельної ділянки відповідно до ч.3 ст. 122 Земельного кодексу України відноситься до компетенції саме Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області, а тому розпорядження голови районної державної адміністрації від 05.08.2010 № 1375 "Про продаж земельної ділянки ТОВ "Лісова поляна" є таким, що відповідає вимогам чинного законодавства. Таким чином, за висновком суду апеляційної інстанції, права та законні інтереси позивача в даному випадку не є порушеними.

Однак, колегія не може погодитися з передчасними висновками судів, з огляду на наступне.

Відповідно до ст. 21 Цивільного кодексу України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Суд визнає незаконним та скасовує нормативно-правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

Згідно п.10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції (254к/96-ВР) або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Обов'язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації.

Згідно пункту 12 перехідних положень Земельного кодексу України (2768-14) (чинного на час прийняття розпорядження) до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзаці третьому цього пункту) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.

Відповідно до п."а" ч.1 ст. 17 Земельного кодексу України до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.

Згідно з ч.4 ст. 122 Земельного кодексу України (в редакції, яка була чинною на час прийняття розпорядження) обласні державні адміністрації передають земельні ділянки на їх території із земель державної власності у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків, визначених частинами третьою, сьомою цієї статті.

Згідно приписів ч.3 ст. 122 Земельного кодексу України (в редакції, яка була чинною на час прийняття розпорядження) районні державні адміністрації на їх території передають земельні ділянки із земель державної власності у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) сільськогосподарського використання; б) ведення водного господарства, крім випадків, передбачених частиною сьомою цієї статті; в) будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), крім випадків, визначених частиною сьомою цієї статті.

При цьому до об'єктів, що пов'язані з обслуговуванням жителів територіальних громад, належать такі, що мають призначення щодо забезпечення соціально-економічних, культурних, оздоровчих або інших потреб жителів району, однаковим задоволенням потреб жителів відповідної територіальної громади, для чого органами місцевого самоврядування здійснюється стратегічне планування та прогнозування соціально-економічного розвитку даної території, що супроводжується в тому числі складанням інвестиційного паспорту з відображенням соціально-економічних, культурних, оздоровчих або інших потреб жителів відповідної територіальної громади, необхідність інвестицій та можливі інвестиційні ризики з урахуванням характерних властивостей даної території. Відтак за наслідком будівництва відповідних об'єктів забезпечується необхідний рівень соціально-економічної стабільності, сприяння розвитку тих форм економічної діяльності і зайнятості, які узгоджуються з існуючими ресурсними можливостями громади, покращенню її життєвих стандартів.

Колегія враховує, що наведеної правової позиції дотримується Вищий господарський суд України при здійсненні касаційного перегляду рішень господарських судів у справах зі спорів, що виникають з подібних правовідносин (постанови ВГСУ від 23.01.2013 у справі № 5002-9/3329, в допуску якої до провадження Верховного Суду України було відмовлено ухвалою ВГСУ від 30.04.2013; від 18.12.2012 у справі № 5002-25/2323-2011; від 03.04.2012 у справі № 5002-5/2277-2011).

Суди попередніх інстанцій вищевикладене в сукупності в контексті спірних правовідносин не врахували. Зазначаючи, що розташована на спірній земельній ділянці база відпочинку є об'єктом з обслуговування жителів територіальної громади району, суди попередніх інстанцій обмежились посиланням лише на те, що база відпочинку є закладом соціального призначення, не врахувавши при цьому вимоги ст.ст. 32, 34 Господарського процесуального кодексу України. Тобто, судами не обґрунтовано, якими матеріалами справи доведено, що метою функціонування зазначеного вище об'єкта на спірній земельній ділянці є забезпечення соціально-економічних, культурних, оздоровчих або інших потреб жителів району, благоустрій відповідної території.

Більше того, мету діяльності бази відпочинку суди не досліджували, а відтак не встановили чи пов'язана вона з наданням послуг необмеженому колу осіб, або діяльність її пов'язана з обслуговуванням жителів територіальної громади Запорізького району Запорізької області, а в такому випадку, чи визначено умовами спірного договору (іншим способом), яким чином буде здійснено обслуговування жителів цієї територіальної громади та забезпечення соціально-економічних, культурних, оздоровчих або інших потреб останньої.

Колегія касаційної інстанції звертає увагу, що обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Відповідно до п.п.16, 19 ч.1 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування" виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання як затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, області, цільових програм з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання.

Оскільки, як встановлено судами попередніх інстанцій, спірна земельна ділянка відноситься до земель несільськогосподарського призначення, розташована за межами населеного пункту, то при вирішенні даного спору в межах заявлених позовних вимог слід з'ясувати, чи мала райдержадміністрація повноваження продавати землю під обслуговування об'єкту, за умови, що такий об'єкт повинен бути включений за для цього до програми соціально-економічного, культурного розвитку відповідного району.

При цьому тільки після вирішення питання чинності оскарженого розпорядження, підлягають розгляду заявлені позовні вимоги про визнання недійсними договору купівлі-продажу, державного акту на право власності на земельну ділянку та зобов'язання повернути земельну ділянку до власності держави.

Таким чином, суди не з'ясували дійсні права і обов'язки сторін стосовно предмету та підстави виникнення спору, не перевірили всі обставини, що мають значення для справи, чим порушили вимоги ст. 43 Господарського процесуального кодексу України.

Відповідно до п.3 ст. 111-9 Господарського процесуального кодексу України касаційна інстанція за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати рішення першої інстанції або постанову апеляційної інстанції і передати справу на новий розгляд, якщо суд припустився порушень норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Оскільки передбачені процесуальним законом межі перегляду справи в касаційній інстанції не дають їй права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати нові докази або додатково перевіряти докази, рішення та постанова у справі підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до господарського суду першої інстанції.