Запорізький транспортний прокурор в інтересах держави в особі Міністерства інфраструктури України, в особі Державного підприємства "Бердянський морський торговельний порт" звернувся до господарського суду Запорізької області з позовом до Бердянської районної державної адміністрації Запорізької області та Відкритого акціонерного товариства "Бердянський завод підйомно-транспортного обладнання" про визнання незаконними та скасування розпоряджень голови Бердянської райдержадміністрації Запорізької області №466 від 25.07.2007р. та №561 від 23.08.2007р., а також про визнання недійсним договору оренди земельної ділянки від 23.08.2007р., площею 24,5892 га, розташованої за адресою: м. Бердянськ (за межами населеного пункту) Бердянського району Запорізької області, укладеного між Відкритим акціонерним товариством "Бердянський завод підйомно-транспортного обладнання" та Бердянською державною адміністрацією та скасування його державної реєстрації.

У процесі розгляду справи у суді першої інстанції Запорізький транспортний прокурор у порядку ст. 78 Господарського процесуального кодексу України відмовився від позову в частині визнання незаконним та скасування розпорядження голови Бердянської районної державної адміністрації Запорізької області №466 від 05.07.2007р. "Про надання дозволу" та просив припинити провадження у справі в цій частині.

Разом з цим, заявою від 07.06.2012р. прокурор та позивачі просили суд першої інстанції залишити без розгляду позовні вимоги в частині визнання незаконним та скасування розпорядження голови Бердянської районної державної адміністрації №466 від 05.07.2007р. "Про надання дозволу".

Ухвалою господарського суду Запорізької області від 07.06.2012р. на підставі п.2 ч.1 ст. 81 Господарського процесуального кодексу України залишено без розгляду позовну заяву в частині вимог про скасування розпорядження Бердянської районної державної адміністрації №466 від 05.07.2007р. "Про надання дозволу".

Рішенням господарського суду Запорізької області від 07 червня 2012 року (суддя Горохов І.С.) у справі №15/5009/7623/11, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного господарського суду від 23.07.2012р. (судді: Будко Н.В., Геза Т.Д., Манжур В.В.) відмовлено заявнику у задоволенні позову.

Не погоджуючись з вищезазначеними рішенням та постановою, перший заступник прокурора Запорізької області звернувся до Вищого господарського суду України з касаційною скаргою, в якій просить рішення господарського суду Запорізької області від 07.06.2012р. та постанову Донецького апеляційного господарського суду від 23.07.2012р. скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

В обґрунтування зазначених вимог заявник касаційної скарги посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права.

Державне підприємство "Бердянський морський торговельний порт" також підтримує касаційну скаргу у повному обсязі та зазначає про порушення господарськими судами норм матеріального та процесуального права.

У відзиві на касаційну скаргу публічне акціонерне товариство "Бердянський завод підйомно-транспортного обладання" зазначає про те, що господарськими судами першої та апеляційної інстанції у повній мірі встановлено усі фактичні обставини справи та правильно застосовано норми матеріального та процесуального права, відтак, підстав для їх скасування немає. У зв'язку з чим просить касаційну скаргу Першого заступника прокурора Запорізької області залишити без задоволення, а постанову Донецького апеляційного господарського суду від 23.07.2012р. та рішення господарського суду Запорізької області віл 07.06.2012р. залишити без змін.

Колегія суддів, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування господарськими судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що розпорядженням голови обласної державної адміністрації №238 від 05.07.2007р. відкритому акціонерному товариству "Бердянський завод підйомно-транспортного обладнання" погоджено місце розташування терміналу на земельній ділянці площею 24,5892га (під водою) за рахунок земель водного фонду державної власності Бердянського району.

Керуючись зазначеним розпорядженням, 05.07.2007р. головою Бердянської районної державної адміністрації Запорізької області прийнято розпорядження №466, яким Відкритому акціонерному товариству "Бердянський завод підйомно-транспортного обладнання" надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду строком на 49 років для будівництва та розміщення терміналу за рахунок земель водного фонду державної власності площею 24,5892га, в тому числі під водою - 24,5892га.; дозвіл на розробку технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки несільськогосподарського призначення, яка планується для передачі в оренду для будівництва та розміщення терміналу площею 24,5892га.

В подальшому, розпорядженням Запорізької обласної державної адміністрації №288 від 23.08.2007р. відповідачу-2, Відкритому акціонерному товариству "Бердянський завод підйомно-транспортного обладнання" затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та розміщення терміналу, надано земельну ділянку площею 24,5892га (під водою) із земель водного фонду державної власності Бердянського району (кадастровий номер 2320683000:01:007:0095) в довгострокову оренду на 49 років для будівництва та розміщення терміналу, а також доручено Бердянській районній державній адміністрації укласти договір оренди з Відкритим акціонерним товариством "Бердянський завод підйомно-транспортного обладнання".

23.08.2007р. головою Бердянської районної державної адміністрації Запорізької області прийнято розпорядження №561, яким встановлено Відкритому акціонерному товариству "Бердянський завод підйомно-транспортного обладнання" оренду плату у сумі 76 852,87грн. щорічно на період будівництва терміном 2 роки та 737 787,57грн. - після вводу в експлуатацію, зобов'язано Відкрите акціонерне товариство "Бердянський завод підйомно-транспортного обладнання" в місячний термін укласти договір оренди та пройти його державну реєстрацію.

23.08.2007р. між Бердянською районною державною адміністрацією (орендодавцем) та Відкритим акціонерним товариством "Бердянський завод підйомно-транспортного обладнання" (орендарем) укладено договір оренди земельної ділянки (зареєстрований у Державному реєстрі земель 23.08.2007р. за №040726500027), за умовами якого орендодавець на підставі розпорядження №288 голови Запорізької обласної державної адміністрації від 23.08.2007р. надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку для будівництва та розміщення терміналу, яка знаходиться за адресою: м. Бердянськ (за межами населеного пункту) Бердянського району Запорізької області.

Згідно пунктів 2-4 договору, в оренду передається земельна ділянка загальною площею 24,5892га, на ній відсутні об'єкти нерухомого майна, а також інші об'єкти інфраструктури. Земельна ділянка передається в оренду без будівель та споруд.

Проте згідно листа Державного комітету України із земельних ресурсів, в результаті здійсненої Головним управлінням Держкомзему у Запорізькій області перевірки було встановлено, що розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації №288 від 23.08.2007р. прийнято з перевищенням передбачених пунктом 12 розділу Х "Перехідних положень" Земельного кодексу України (2768-14) повноважень. З метою усунення зазначеного порушення, Головним управлінням Держкомзему у Запорізькій області було направлено голові Запорізької обласної державної адміністрації клопотання №203 від 27.10.2011р. про приведення у відповідність до вимог земельного законодавства розпорядження від 23.08.2007р. №288 "Про відведення земель ВАТ "Бердянський завод підйомно-транспортного обладнання" для будівництва та розміщення терміналу".

Головою Запорізької обласної державної адміністрації прийнято розпорядження №483 від 22.11.2011р., яким визнано таким, що втратило чинність, розпорядження голови облдержадміністрації від 23.08.2007р. №288 "Про відведення земель ВАТ "Бердянський завод підйомно-транспортного обладнання" для будівництва та розміщення терміналу", а Бердянську райдержадміністрацію зобов'язано здійснити всі подальші дії, пов'язані з виконанням цього розпорядження.

Розпорядженням голови Бердянської районної державної адміністрації Запорізької області №928 від 19.12.2011р. також вирішено вважати такими, що втратили чинність, розпорядження голови райдержадміністрації від 25.07.2007р. №466 "Про надання дозволу" та від 23.08.2007р. №561 "Про встановлення розміру орендної плати", а також рекомендовано відділу Держкомзему у Бердянському районі Запорізької області внести відповідні зміни в земельно-облікову документацію.

Листом №1401/01 від 13.12.2011р. голова Бердянської районної державної адміністрації звернувся до відповідача-2 з пропозицією дострокового розірвання договору оренди спірної земельної ділянки у зв'язку з тим, що з огляду на втрату чинності розпорядження №288 від 23.08.2007р. у Бердянської райдержадміністрації як орендодавця немає правових підстав для подальшого існування цього договору, на що відповідач-2 відповів листом №839 від 29.12.2011р., в якому зазначив, що підстави для розірвання спірного договору відсутні, що і стало підставою для звернення прокуратури до суду з позовом про визнання незаконними та скасування розпоряджень голови Бердянської районної адміністрації №466 від 25.07.2007р. та №561 від 23.08.2007р., а також визнання недійсним договору оренди земельної ділянки від 23.08.2007р., оскільки вони прийняті з порушенням норм чинного законодавства.

З матеріалів справи вбачається, що як на підставу для визнання незаконним та скасування розпорядження голови Бердянської районної державної адміністрації №561 від 23.08.2007р. позивач посилається на те, що воно винесено на підставі незаконного та необґрунтованого розпорядження Запорізької обласної державної адміністрації №288 від 23.08.2007р. При цьому, заявник касаційної скарги зазначає також про те, що під час винесення спірного розпорядження та укладення договору оренди, головою Бердянської районної державної адміністрації було порушено встановлену законом компетенцію.

Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій зазначили, що оскільки постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 22.03.2012р. у справі №0870/79/12 визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації №483 від 22.11.2011р. правові підстави для визнання незаконним та скасування розпорядження №288 від 23.08.2007р. відсутні. Проте колегія суддів касаційної інстанції вважає зазначені висновки судів помилковими та такими, що не ґрунтуються на нормах права з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Згідно ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 116 Земельного кодексу України (в редакції на момент прийняття спірних розпоряджень), громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування та державних органів приватизації щодо земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації, в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом.

Положеннями п. 2 ч.1 ст. 21 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" (у відповідній редакції) передбачено, що до повноважень місцевої державної адміністрації відноситься розпорядження землями державної власності відповідно до закону.

Статтею 6 Закону встановлено, що на виконання Конституції України (254к/96-ВР) , законів України, актів Президента України, щорічного послання Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами. Згідно ст. 41 вказаного Закону, голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

Відповідно до ч.1 ст. 21 Цивільного кодексу України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

Частиною 1 ст. 393 Цивільного кодексу України передбачено, що правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, який не відповідає законові та порушує права власника, за позовом власника майна визнається судом незаконним та скасовується.

З аналізу положень чинного в Україні законодавства вбачається, що підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджується, що спірна земельна ділянка площею 24,5892 га (під водою) кадастровий номер 2320683000:01:007:0095 надана у користування відкритому акціонерному товариству "Бердянський завод підйомно-транспортного обладнання" для будівництва та розміщення терміналу, віднесена до категорії земель водного фонду державної власності

Відповідно до преамбули Водного кодексу України (213/95-ВР) усі води (водні об'єкти) на території України є національним надбанням Українського народу, однією з природних основ його економічного розвитку і соціального добробуту.

Положеннями ст. 4 Водного кодексу України визначено, що до земель водного фонду належать землі зайняті, зокрема, морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водоймами, болотами, а також островами.

Частиною 2 ст. 13 Водного кодексу України передбачено, що державне управління в галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів здійснюють Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, районні, обласні ради, органи виконавчої влади та інші державні органи відповідно до законодавства України.

Згідно п.2. ч.1 ст. 14 Водного кодексу України до відання Кабінету Міністрів України у галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів належить, у тому числі і розпорядження водними об'єктами загальнодержавного значення, до яких згідно ст.5 кодексу віднесено 1) внутрішні морські води та територіальне море; 2) підземні води, які є джерелом централізованого водопостачання; 3) поверхневі води (озера, водосховища, річки, канали), що знаходяться і використовуються на території більш як однієї області, а також їх притоки всіх порядків; 4) водні об'єкти в межах територій природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, а також віднесені до категорії лікувальних.

Поняття "внутрішні морські води" та "територіальне море" визначене п. 3 Постанови Кабінету Міністрів України від 29.02.1996р. № 269 "Про затвердження Правил охорони внутрішніх морських вод і територіального моря від забруднення та засмічення" (269-96-п) . За змістом зазначеного пункту до внутрішніх морських вод віднесено морські води, розташовані в бік берега від прямих вихідних ліній, прийнятих для відліку ширини територіального моря України. Водночас, територіальним морем є прибережні морські води завширшки 12 морських миль, що відлічуються від лінії найбільшого відпливу як на материку, так і на островах, що належать Україні, або від прямих вихідних ліній, які з'єднують відповідні точки.

Правовий режим територіального моря (територіальних вод) регулюють Водний кодекс України (213/95-ВР) , Кодекс торговельного мореплавства України (176/95-ВР) та закони України «Про державний кордон України» (1777-12) і «Про виключну (морську) економічну зону України» (162/95-ВР) . Разам з тим, особливості правового режиму територіального моря визначають Конвенція ООН з морського права від 10 грудня 1982 р. (995_057) та Конвенція про територіальне море та прилеглу зону від 29 квітня 1958 р. (995_178)

Сторонами підтверджено, що спірна земельна ділянка розташована в межах територіального моря, яке згідно положень чинного законодавства є складовою частиною загальнодержавної території України та не може входити до складу земель ні Бердянського району, ні Запорізької області, про що також свідчать наявний у матеріалах справи звіт форми 6-зем та довідка Бердянського районного відділу земельних ресурсів, яким судами попередніх інстанцій була надана юридична оцінка з невірним застосуванням норм матеріального права.

Колегія суддів касаційної інстанції вважає за необхідне також зазначити, що відповідно до Розпорядження Кабінету Міністрі України від 07.10.2009р. №1395-р (1395-2009-р) "Про деякі питання розпорядження земельними ділянками водного фонду" з метою недопущення фактів порушення інтересів держави і суспільства під час відчуження та зміни цільового призначення земельних ділянок водного фонду в акваторіях морських торговельних портів Держкомзему, МОЗ, Мінрегіонбуду та Держводгоспу до законодавчого врегулювання питань запобігання зловживання у цій сфері відкликати раніше надану згоду на вилучення ділянок, їх передачу у власність та оренду, зокрема із зміною цільового призначення, у разі, коли місцевими органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування не прийнято відповідні рішення або за результатами перевірки встановлено, що такі рішення прийняті з порушення вимог законодавства.

Враховуючи те, що положеннями чинного в Україні законодавства районні та обласні державні адміністрації не наділені правом розпоряджатись земельними ділянками державної власності в акваторії морів, у тому числі в межах територіального моря, видання спірного розпорядження Головою Бердянської районної державної адміністрації є таким, що здійснено з перевищенням передбачених пунктом 12 розділу Х Перехідних положень Земельного кодексу України (2768-14) повноважень, а відтак, підлягає скасуванню.

Крім того, прокурором заявлено вимогу про визнання недійсним договору оренди земельної ділянки від 23.08.2007р., площею 24,5892 га, розташованої за адресою: м. Бердянськ (за межами населеного пункту) Бердянського району Запорізької області, укладеного між Відкритим акціонерним товариством "Бердянський завод підйомно-транспортного обладнання" та Бердянською державною адміністрацією та скасування його державної реєстрації.

В обґрунтування зазначеної вимоги заявник посилається на незаконність розпорядження №288 від 23.08.2007р., а також порушення встановленого законодавством порядку розроблення землевпорядної документації.

Згідно з ч. 1 ст. 215 Цивільного кодексу України підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частинами першою - третьою, п'ятою та шостою статті 203 цього Кодексу.

Частиною 1 ст. 203 Цивільного кодексу України передбачено, що зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також моральним засадам суспільства. Положеннями постанови Пленуму Верховного Суду України "Про судову практику про визнання угод недійсними" передбачено, що угода може бути визнана недійсною лише з підстав і за наслідками, передбаченими законом; в кожній справі про визнання угоди недійсною суд повинен встановити наявність тих обставин, з якими закон пов'язує визнання угоди недійсною і настання певних юридичних наслідків.

Зі змісту п.20 спірного договору оренди вбачається, що земельна ділянка за своїм цільовим призначенням належить до "земель підприємств іншої промисловості". Водночас, як вірно зазначає заявник касаційної скарги, відповідно до розпорядження голови Бердянської районної державної адміністрації від 23.08.2007р. №288 цільове призначення земельної ділянки визначено як "землі водного фонду", проте матеріали справи не містять документів, які б свідчили про зміну її цільового призначення. З урахуванням зазначеного, обгрунтованими є доводи заявника стосовно порушення відповідачами ст. 20 Земельного кодексу України, якою передбачено, що зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення. Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. Відповідно до ст. 21 Земельного кодексу України порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам, а також визнання недійсними угод щодо земельних ділянок. З урахуванням зазначеного, помилковим є висновок судів попередніх інстанцій стосовно того, що в частині визначення цільового призначення земельної ділянки спірний договір не суперечить вимогам чинного законодавства.

У відповідності зі статтею 4 Господарського процесуального кодексу України рішення з господарського спору повинно прийматись у цілковитій відповідності з нормами матеріального і процесуального права та фактичними обставинами справи, з достовірністю встановленими господарським судом.

В силу вищенаведених порушень судові рішення попередніх інстанцій зазначеним вимогам не відповідають. Згідно з ч. 1 ст. 111-10 Господарського процесуального кодексу України підставами для скасування або зміни рішення місцевого суду або постанови апеляційного господарського суду є порушення або неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права.

Таким чином, постанова Донецького апеляційного господарського суду від 23 липня 2012 року та рішення господарського суду Запорізької області від 07 червня 2012 року підлягають скасуванню з прийняттям нового рішення, яким позовні вимоги Запорізького транспортного прокурора Запорізької області в інтересах держави в особі Міністерства інфраструктури України та Державного підприємства "Бердянський морський торгівельний порт" підлягають задоволенню у повному обсязі.

На підставі наведеного вище і керуючись ст.ст. 111-5, 111-7, 111-9, 111-10, 111-11 Господарського процесуального кодексу України, Вищий господарський суд України,

1. Касаційну скаргу Першого заступника прокурора Запорізької області в інтересах держави в особі Міністерства інфраструктури України та Державного підприємства "Бердянський морський торгівельний порт" задовольнити.

2. Постанову Донецького апеляційного господарського суду від 23.07.2012р. та рішення господарського суду Запорізької області від 07.06.2012р. у справі №15/5009/7623/11 скасувати.

3. Прийняти нове рішення.

4. Позовні вимоги Запорізького транспортного прокурора в інтересах держави в особі Міністерства інфраструктури України та Державного підприємства "Бердянський морський торгівельний порт" задовольнити у повному обсязі.

5. Визнати незаконним та скасувати розпорядження голови Бердянської районного державної адміністрації Запорізької області від 23.08.2007р. №561 "Про встановлення розміру орендної плати".

6. Визнати недійсним договір оренди земельної ділянки від 23.07.2007р., площею 24,5892 га, розташованої за адресою: м. Бердянськ (за межами населеного пункту) Бердянського району Запорізької області, укладений між відкритим акціонерним товариством "Бердянський завод підйомно-транспортного обладнання" та Бердянською районною державною адміністрацією Запорізької області та скасувати його державну реєстрацію.