розглянувши справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України про скасування Указу Президента України від 24 травня 2006 року НОМЕР_1 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Київської обласної державної адміністрації" та поновлення на посаді, за скаргою ОСОБА_1 про перегляд за винятковими обставинами ухвали Вищого адміністративного суду України від 28 листопада 2006 року,

У травні 2006 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу від 24 травня 2006 року НОМЕР_1, яким його звільнено з посади голови Київської обласної державної адміністрації.

В обґрунтування свого позову посилався на те, що з 4 лютого 2005 року перебував на публічній службі, обіймаючи посаду голови Київської обласної державної адміністрації. Звільнення із займаної посади та припинення публічної служби здійснено з порушенням вимог Конституції України (254к/96-ВР) , законів України "Про місцеві державні адміністрації" (586-14) , "Про державну службу" (3723-12) , "Про статус депутатів місцевих рад" (93-15) , норм трудового законодавства.

На думку позивача, порушення полягає у звільненні його із займаної посади без зазначення в Указі передбачених законом правових підстав, під час тимчасової непрацездатності та без дотримання гарантій наступного працевлаштування.

Постановою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 16 червня 2006 року, залишеною без змін ухвалою апеляційного суду Київської області від 15 вересня 2006 року, позов ОСОБА_1 задоволено повністю.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 28 листопада 2006 року ухвалені у справі рішення скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

У скарзі про перегляд справи за винятковими обставинами ОСОБА_1 просить скасувати ухвалу Вищого адміністративного суду України і залишити без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неоднакове застосування судом касаційної інстанції норм процесуального права. Для порівняння неоднакового застосування норм процесуального права позивач навів постанову Вищого адміністративного суду України від 4 липня 2006 року у справі за позовом ОСОБА_3 до Президента України про поновлення на посаді Генерального прокурора України.

Заслухавши представників сторін, перевіривши за матеріалами справи наведені у скарзі доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України вважає, що в цьому випадку має місце неоднакове застосування судом касаційної інстанції ст. 227 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України (2747-15) ), яка визначає підстави скасування ухвалених у справі рішень та направлення справи на новий судовий розгляд.

Колегією суддів судової палати встановлено, що в обох справах предметом судового спору є питання законності звільнення особи з публічної служби.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 17 КАС України на спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби поширюється компетенція адміністративних судів.

У справі за позовом ОСОБА_3 до Президента України про визнання протиправним Указу від 14 жовтня 2005 року № 1441/2005 "Про звільнення ОСОБА_3 з посади Генерального прокурора України" Вищий адміністративний суд України своєю ухвалою від 4 липня 2006 року визнав необґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції про необхідність залучення до участі у справі Генеральної прокуратури України та Генерального прокурора як осіб, права та інтереси яких могли бути порушені, і, скасувавши всі ухвалені у справі постанови, прийняв нове рішення по суті спору.

У справі, яка розглядається, всупереч наведеному застосуванню правової норми у вищезгаданій справі, суд касаційної інстанції вказав на необхідність залучення до участі в ній в якості третьої особи Київської обласної державної адміністрації, вважаючи що цим рішенням можуть бути порушені її права. При цьому Вищий адміністративний суд України зазначив, що чинне законодавство не містить вимог щодо обов'язкового обґрунтовування в Указі Президента України підстав припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій, та вказав на необхідність з'ясування у Кабінета Міністрів України, чому подання Президенту України з пропозицією звільнити позивача з публічної служби не містить передбаченого законом обґрунтування.

Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні судом касаційної інстанції однієї й тієї самої норми права колегія суддів судової палати виходить з нижченаведеного.

Відповідно до п. 15 ч. 1 ст. 3 КАС України публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

З наведеного випливає, що будь-яка державна служба є публічною службою. Базовим (загальним) законом, що регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу, є Закон України "Про державну службу" (3723-12) . Згідно з вимогами ст. 9 цього Закону, правовий статус окремих категорій державних службовців регулюється Конституцією та спеціальними законами України.

Законодавець урегулював питання, пов'язані з прийняттям (обранням, призначенням) громадян на публічну службу, її проходженням та звільненням з публічної служби (припиненням) спеціальними законами, до яких, зокрема, відносяться: закони України "Про Президента України" (1295-12) , "Про вибори народних депутатів України" (1665-15) , "Про прокуратуру" (1789-12) , "Про дипломатичну службу" (2728-14) , "Про службу в органах місцевого самоврядування" (2493-14) , "Про місцеві державні адміністрації" (586-14) , "Про державну виконавчу службу" (202/98-ВР) , "Про статус суддів" (2862-12) , "Про службу безпеки України" (2229-12) тощо.

Питання призначення на посади голів місцевих державних адміністрацій та припинення їх повноважень урегульовані ст. 118 Конституції та ст.ст. 8, 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", згідно яких вони віднесені до компетенції Президента України. В даному випадку суб'єкт владних повноважень уповноважений вирішувати питання про призначення громадян на публічну службу (Президент України), не співпадає в особі з органом державної влади (обласною державною адміністрацією) де цей громадянин перебуває на публічній посаді.

Суть спору про поновлення на публічній службі може полягати у вимогах про визнання неправомірним рішення щодо припинення публічної служби та про поновлення на посаді та у вимогах про присудження заробітної плати, іншого грошового утримання втраченого особою у зв'язку з неправомірним звільненням з посади.

Згідно зі ст. 11 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше, як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог.

Визначення обсягу вимог, що підлягають судовому захисту, є диспозитивним правом позивача. Оскільки ОСОБА_1 не заявляв вимог про присудження заробітної плати чи іншого грошового утримання та інших вимог, вирішення яких судом можуть вплинути на права та обов'язки Київської обласної державної адміністрації, суд не залучав її до участі у справі в якості співвідповідача чи третьої особи без самостійних вимог.

Частиною 2 статті 53 КАС України визначено, що треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача в будь-який час до закінчення судового розгляду, якщо рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки. Вони можуть бути залученими до участі у справі також за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, або з ініціативи суду.

Притягнення таких осіб до участі у справі є правом, а не обов'язком суду. Ні сама Київська обласна державна адміністрація, ні жоден з учасників процесу із заявами чи клопотаннями про її притягнення в якості третьої особи без самостійних вимог до судів не звертались.

Постанова суду першої інстанції та ухвала суду апеляційної інстанції не містять рішень, якими вирішувались би питання про права, свободи, інтереси чи обов'язки Київської обласної державної адміністрації, тому вона не мала права на подачу касаційної скарги, а Вищий адміністративний суд не міг розглядати цю скаргу.

Колегія суддів судової палати дійшла висновку, що при перегляді судових рішень у касаційному порядку Вищий адміністративний суд України неправильно застосував ст. 227 КАС України, безпідставно скасував ухвалені у справі рішення та дав вказівку про необхідність залучення до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог Київської обласної державної адміністрації.

Виконуючи покладені на Верховний Суд України ст. 47 Закону України "Про судоустрій України" повноваження по здійсненню правосуддя та забезпеченню однакового застосування законодавства усіма судами загальної юрисдикції, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України не тільки перевірила законність ухвалених у цій справі судових рішень на предмет неоднакового застосування судом касаційної інстанції окремих норм права, а також перевірила правильність застосування судами норм права у повному обсязі.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з вимогами ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

При вирішенні спору судами першої та апеляційної інстанцій рішення Президента України як суб'єкта владних повноважень перевірялися на відповідність вимогам ч. 3 ст. 2 КАС України.

Частиною 2 ст. 71 КАС України визначено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Відповідно, обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення покладається на відповідача і у справах про поновлення на публічній службі.

У суді першої інстанції представник відповідача, заперечуючи проти позову, посилався тільки на те, що Президент України не зобов'язаний у своїх Указах зазначати підстави припинення публічної служби. В суді апеляційної інстанції представник відповідача посилався на те, що звільнення ОСОБА_1 з публічної служби здійснено правильно, на підставі подання Кабінету Міністрів України.

Відповідно до п.2 ч. 2 ст. 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені в разі подання Кабінету Міністрів України з підстав, передбачених законодавством про державну службу.

Оскільки у поданні Кабінету Міністрів України Президенту України з пропозицією звільнити позивача з посади не зазначено жодної з передбачених ст. 30 Закону України "Про державну службу" підстав припинення державної служби, суд апеляційної інстанції, як до цього і суд першої інстанції, дійшов обґрунтованого висновку, що, вирішуючи питання про звільнення позивача з публічної служби, Президент України діяв всупереч вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України, ч. 2 ст. 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" і ст. 30 Закону України "Про державну службу", оскільки в Указі не обґрунтував правових підстав для звільнення позивача із займаної посади.

Посилання суду касаційної інстанції на необхідність з'ясування судом першої інстанції у Кабінету Міністрів України підстави внесення подання Президенту України на предмет звільнення позивача з публічної служби не можуть прийматися до уваги, оскільки ці обставини повинен був з'ясовувати сам суб'єкт владних повноважень, приймаючи відповідне рішення.

Перевіряючи обґрунтованість застосування судами першої та апеляційної інстанцій при вирішенні спору норм трудового законодавства, колегія суддів Судової палати дійшла висновків, що наявність спеціальних законів не виключає можливості застосування до правовідносин, пов'язаних із проходженням громадянами публічної служби та її припиненням, окремих норм трудового законодавства у випадках, передбачених спеціальними законами.

Згідно з ч. 1 ст. 30 Закону України "Про державну службу" державна служба припиняється, передусім, із загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю (322-08) (далі - КЗпП України (322-08) ), а також з підстав, визначених даною статтею. Таким чином, при звільненні особи з публічної служби за загальними підставами передбаченими КЗпП України (322-08) , на цю особу можуть поширюватися гарантії передбачені цим Кодексом (наприклад, заборона звільнення працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним органу в період його тимчасової непрацездатності), якщо інше прямо не передбачено спеціальним законом.

Оскільки звільнення позивача з публічної служби здійснено Президентом України без зазначення правових підстав, це давало право суду при вирішенні спору перевіряти дії суб'єкта владних повноважень на відповідність діючому законодавству, в тому числі і нормам КЗпП. Однак, зважаючи на ту обставину, що питання поновлення позивача на публічній службі вирішено на підставі норм публічного права, колегія суддів судової палати вважає зайвим застосування в даному випадку судами першої та апеляційної інстанцій норм трудового законодавства і виключає їх з мотивувальних частин постанови суду першої інстанції та ухвали суду апеляційної інстанції.