розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Ржищівського міського суду Київської області від 27 вересня 2021 року в складі судді Потапенка А. В. та постанову Київського апеляційного суду від 08 червня 2022 року в складі колегії суддів: Верланова С. М., Гуля В. В., Шебуєвої В. А.,

Описова частина

Короткий зміст позовних вимог

У травні 2020 року заступник керівника Кагарлицької місцевої прокуратури, діючи в інтересах держави в особі територіальної громади міста Ржищів, звернувся до суду з позовом до Ржищівської міської ради Київської області, ОСОБА_1 про визнання недійсним рішення місцевої ради та державного акта про право власності на земельну ділянку.

В обґрунтування позову заступник керівника Кагарлицької місцевої прокуратури зазначив, що рішенням Ржищівської міської ради від 11 червня 2010 року № 2711-61-05 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж та передачі у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва ОСОБА_1" затверджено технічну документацію із землеустрою щодо складання державного акта на право власності на земельну ділянку та передано у власність ОСОБА_1 земельну ділянку загальною площею 0,05 га для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 . На підставі вказаного рішення ОСОБА_1 видано державний акт серії ЯЛ № 422327 на право власності на земельну ділянку площею 0,05 га, кадастровий номер 3211300000:69:029:0198.

Прокурор зазначав, що вказане рішення Ржищівської міської ради є незаконним, оскільки передана за ним у приватну власність земельна ділянка відноситься до земель водного фонду водного об`єкту загальнодержавного значення, а чинним законодавством не передбачено передачі у приватну власність земель водного фонду для індивідуального дачного будівництва.

Позивач зазначав, що як на момент відведення у приватну власність відповідачу спірної земельної ділянки водного фонду, так і на даний час розпорядником цієї категорії земель є Ржищівська міська рада, яка не мала права передавати у приватну власність спірну земельну ділянки, яка належать до земель водного фонду для індивідуального дачного будівництва. Проте, Ржищівська міська рада всупереч вимогам статті 83 Земельного кодексу України (далі - ЗК України (2768-14) ) незаконно розпорядилася землями водного фонду.

Також позивач вказував, що у даному випадку порушений передбачений законом порядок передачі земельної ділянки в користування. Тому, зважаючи на те, що державний акт на спірну земельну ділянку був зареєстрований, відновити становище, яке існувало до порушення, можливо лише шляхом визнання недійсним оспорюваного державного акта.

Вказував, що право відповідача на спірну земельну ділянку виникло на підставі протиправного рішення органу місцевого самоврядування та незаконного державного акта на право власності на земельну ділянку. Наведене свідчить, що спірна земельна ділянка вибула з комунальної власності протиправно поза волею власника.

Зазначав, що територіальна громада міста Ржищів, як власник спірного майна, делегувала Ржищівській міській раді повноваження щодо здійснення права власності від її імені, в її інтересах, виключно у спосіб та у межах повноважень, передбачених законом. Тобто воля територіальної громади як власника може виражатися лише в таких діях органу, які відповідають вимогам законодавства та інтересам держави. Прийняття Ржищівською міською радою Київської області рішення щодо розпорядження землею не у спосіб, передбачений законом, не може оцінюватися як вираження волі територіальної громади, у зв`язку з чим прокурором подано вказаний позов в інтересах територіальної громади міста Ржищів.

За таких обставин прокурор вважав, що у даному позові від імені держави в якості позивача визначено територіальну громаду міста Ржищів, поза волею якої спірна земельна ділянка вибула з її власності, що суперечить принципам регулювання земельних відносин в Україні.

Враховуючи, що чинним законодавством визначено орган, уповноважений державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель всіх категорій та форм власності, проте у вказаного державного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовом про визнання незаконними (недійсними) рішень органів державної влади та місцевого самоврядування щодо розпорядження землею, прокурор відповідно до вимог частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та статті 56 ЦПК України зверувся з указаним позовом в інтересах територіальної громади міста Ржищів.

Щодо позовної давності прокурор посилався на положення частини першої статті 261 ЦК України, згідно з якою перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила. Вказував, що про порушення вимог земельного законодавства, прокуратурі стало відомо у лютому 2020 року за результатами опрацювання інформації Головного управління Держгеокадастру у Київській області від 03 лютого 2020 року за № 18-10-0.410-1671/2-20. Ця інформація стала підставою для звернення виконавчого комітету Ржищівської міської ради до Кагарлицької місцевої прокуратури для подальшого внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР) (кримінальне провадження № 42020111190000010 від 07 лютого 2020 року).

З урахуванням наведеного, прокурор просив: визнати поважними причини пропуску прокурором строку позовної давності для звернення до суду з даним позовом та поновити цей строк; визнати недійсним рішення Ржищівської міської ради від 11 червня 2010 року; визнати недійсним державний акт серії ЯЛ №422327 на право власності на земельну ділянку, площею 0,05 га, кадастровий номер 3211300000:69:029:0198, яка розташована на АДРЕСА_1 .

Короткий зміст судових рішень

Рішенням Ржищівського міського суду Київської області від 27 вересня 2021 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного суду від 08 червня 2022 року, позов Кагарлицької місцевої прокуратури (Обухівської окружної прокуратури) в інтересах держави в особі Територіальної громади міста Ржищів задоволено частково.

Визнано недійсним рішення Ржищівської міської ради від 11 червня 2010 року № 2711-61-05 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж та передачі у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва ОСОБА_1", яким затверджено технічну документацію із землеустрою щодо складання державного акта на право власності на земельну ділянку та передано у власність ОСОБА_1 земельну ділянку загальною площею 0,05 га, для індивідуального дачного будівництва, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 . У задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Вирішено питання про розподіл судових витрат.

Задовольняючи позовні вимоги в частині визнання недійсним рішення Ржищівської міської ради від 11 червня 2010 року №2711-61-05 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж та передачі у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва ОСОБА_1", суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив із того, що спірна земельна ділянка належить до прибережної захисної смуги Канівського водосховища (річка Дніпро) та розташована на відстані менше 100 метрів, близько 58-70 метрів від урізу води, тому передача її у приватну власність за цільовим призначенням - для дачного будівництва, суперечить нормам ЗК України (2768-14) та Водного кодексу України (213/95-ВР) (далі - ВК України).

Вирішуючи питання про застосування позовної давності до вимог у частині визнання недійсним рішення Ржищівської міської ради від 11 червня 2010 року, суди виходили з того, що рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування за умови його невідповідності закону не тягне тих юридичних наслідків, на які воно спрямоване, тому оскарження такого рішення спрямоване не на втрату ним юридичної сили, а на захист інтересу у юридичній визначеності на майбутнє. Такий інтерес порушується, допоки існує незаконне рішення (триваюче порушення). Тому його можна оскаржити впродовж усього часу тривання порушення зазначеного інтересу.

За таких обставин суди дійшли висновку, що позовна давність на вимогу про визнання недійсним оспорюваного рішення Ржищівської міської ради від 11 червня 2010 року не поширюються.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог про визнання недійсним державного акта, суд першої інстанції виходив із того, що підставою набуття земельної ділянки у власність із земель державної чи комунальної власності є відповідне рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування, а не державний акт на право власності на земельну ділянку. Вимога про визнання недійсним державного акта не є ефективним способом захисту для усунення перешкод у користуванні та розпорядженні земельною ділянкою водного фонду.

Рішення Ржищівського міського суду Київської області від 27 вересня 2021 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог прокурора про визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку в апеляційному порядку не оскаржувалося, а тому відповідно до положень частини першої статті 367 ЦПК України колегією суддів апеляційного суду не перевірялося.

Аргументи учасників справи

Короткий зміст вимог касаційної скарги та узагальнення її доводів

13 вересня 2022 року ОСОБА_1, засобами поштового зв`язку, звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Ржищівського міського суду Київської області від 27 вересня 2021 року та постанову Київського апеляційного суду від 08 червня 2022 року у вказаній справі, в якій заявник просить скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нове рішення про залишення позову без розгляду, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

У касаційній скарзі заявник посилається на пункт 1 частини другої

статті 389 ЦПК України, зокрема зазначає про неврахування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.

Заявник зазначає, що судами не надано належної уваги щодо неправомірності представництва прокурора у цій справі, як позивача, що здійснює представництво в інтересах держави в особі територіальної громади міста Ржищів, що суперечить вимогам Закону України "Про прокуратуру". Звертаючись до суду з позовом прокурор повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу, в інтересах якого він виступає.

Водночас заявник посилається на те, що судами не врахований той факт, що на час виготовлення проекту відведення та технічної документації на спірну земельну ділянку ним були отримані всі передбачені законом висновки, дозволи та погодження від компетентних служб та органів.

Інший учасник справи не скористався своїм правом на подання до Верховного Суду відзиву на касаційну скаргу

Провадження в суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 27 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі, витребувано матеріали справи та надано строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

У жовтні 2022 року до Верховного Суду надійшли матеріали цивільної справи.

Фактичні обставини справи, встановлені судами

Установлено, що рішенням Ржищівської міської ради від 11 червня 2010 року № 27110-61-05 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж та передачі у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва ОСОБА_1" затверджено технічну документацію із землеустрою щодо складання державного акта на право власності на земельну ділянку та передано у власність ОСОБА_1 земельну ділянку загальною площею 0,05500 га для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .

На підставі вказаного рішення ОСОБА_1 видано державний акт на прав власності на земельну ділянку площею 0,0500 га, кадастровий номер 3211300000:69:029:0198 серії ЯЛ № 422327, із цільовим призначенням для індивідуального дачного будівництва.

22 січня 2020 року виконавчий комітет Ржищівської міської ради Київської області листом № 02-14/23 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Київській області з метою виявлення та усунення порушень земельного законодавства, в якому просив провести перевірку законності використання земельної ділянки з кадастровим номером 3211300000:69:029:0198, площею 0,05 га, яка передана у власність ОСОБА_1, та вжиття відповідних заходів для припинення правопорушення (том 1, а. с.192-193).

03 лютого 2020 року Головне управління Держгеокадастру надало відповідь про те, що рішення Ржищівської міської ради від 11 червня 2010 року прийнято з порушенням вимог статті 61 ЗК України (том 1, а. с. 194-195).

07 лютого 2020 року виконавчий комітет Ржищівської міської ради Київської області звернувся до Кагарлицької місцевої прокуратури із заявою (повідомленням) про кримінальне правопорушення за статтями 239-1, 367 КК України та за вказаною заявою порушено кримінальне провадження № 42020111190000010 від 07 лютого 2020 року (том 1, а. с. 187-191).

Відповідно до листа Центральної геофізичної обсерваторії імені Бориса Срезневського від 11 лютого 2020 року № 02-08/403 водний об`єкт, розташований поряд із земельною ділянкою з кадастровим номером 3211300000:69:029:0198 - це природний водний об`єкт - річка Дніпро, Канівське водосховище. Річка Дніпро має загальну площу водозбору 504000 км 2, довжину 2201 км. Згідно із статтею 79 ВК України річка Дніпро з його водосховищами належить до великих річок. За статтею 88 ВК України навколо великих річок і водосховищ встановлюється прибережна захисна смуга шириною 100 м (том 1, а. с. 181).

За схемою місця розташування земельної ділянки на АДРЕСА_2, кадастрового плану земельної ділянки та відомостей вирахування площі земельної ділянки, найбільша відстань від водного дзеркала до земельної ділянки складає 58,5 м, найменша відстань складає - 57,78 м від річки Дніпро до земельної ділянки ОСОБА_1 (том 1, а. с.182-184).

Відповідно до інформації Басейнового управління водних ресурсів середнього Дніпра від 17 лютого 2020 року № 01-12/112 земельна ділянка з кадастровим номером 3211300000:69:029:0198 знаходиться на відстані приблизно 70 метрів від урізу води Канівського водосховища річки Дніпро (том 1, а. с.186).

Згідно з інформацією Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку від 01 квітня 2020 року ОСОБА_1 є власником земельної ділянки у АДРЕСА_2, площею 0,05 га, цільове призначення - для індивідуального дачного будівництва, кадастровий номер 3211300000:69:029:0198 (том 1, а. с.197).

06 квітня 2020 року Кагарлицька місцева прокуратура звернулась до Ржищівської міської ради з вимогою про вжиття заходів щодо скасування рішення Ржищівської міської ради від 11 червня 2010 року. 16 квітня 2020 року виконавчий комітет Ржищівської міської ради своїм листом № 02-09/645 повідомив Кагарлицьку місцеву прокуратуру про те, що кошти на сплату судових зборів не передбачено, а тому просили допомогти у вирішенні питання скасування в судовому порядку права власності на земельну ділянку, надану ОСОБА_1 (том 1, а. с.198).

Мотивувальна частина

Позиція Верховного Суду

За частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 389 ЦПК України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити у касаційному порядку: рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи та постанову суду апеляційної інстанції, крім судових рішень, визначених у частині третій цієї статті.

Згідно з абзацом 1 частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.

Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України).

Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги у межах, які стали підставою відкриття касаційного провадження, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права

З урахуванням того, що рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог прокурора про визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку в апеляційному порядку не оскаржувалося та відповідно до положень частини першої статті 367 ЦПК України не перевірялося апеляційним судом, то Верховний Суд рішення суду першої інстанції в зазначеній частині не переглядає.

Предметом касаційного перегляду Верховним Судом є рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині визнання недійсним рішення Ржищівської міської ради від 11 червня 2010 року №2711-61-05 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж та передачі у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва ОСОБА_1".

Відповідно до статті 2 Закону України "Про охорону земель" об`єктом особливої охорони держави є всі землі в межах території України.

Статями 19, 20 ЗК України передбачено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії, зокрема землі сільськогосподарського призначення й землі водного фонду. Віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Згідно з пунктом "а" статті 21 ЗК України порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам.

Частиною першою статті 58 ЗК України та статтею 4 ВК України передбачено, що до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об`єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами; прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів.

Таким чином до земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоча й не розташовані об`єкти водного фонду, але за своїм призначенням вони сприяють функціонуванню і належній експлуатації об`єктів водного фонду, виконують певні захисні функції.

Крім того, за положеннями статті 60 ЗК України та статті 88 ВК України уздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Правовий режим прибережних смуг визначається статтями 60- 62 ЗК України та статтями 1, 88-90 ВК України.

Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту. Землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися в користування лише для цілей, визначених ВК України. У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації. Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою. Проекти землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг (з установленою в них пляжною зоною) розробляються в порядку, передбаченому законом. Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води. У межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється пляжна зона, ширина якої визначається залежно від ландшафтно-формуючої діяльності моря, але не менше 100 метрів від урізу води, що включає: території, розташовані між лінією максимального відпливу та лінією максимального напливу хвиль, зареєстрованих під час найсильніших штормів, а також територію берега, яка періодично затоплюється хвилями; прибережні території - складені піском, гравієм, камінням, ракушняком, осадовими породами, що сформувалися в результаті діяльності моря, інших природних чи антропогенних факторів; скелі, інші гірські утворення.

Відповідно до статті 61 ЗК України, статті 89 ВК України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності. Зокрема, у прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється: розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво; зберігання та застосування пестицидів і добрив; влаштування літніх таборів для худоби; будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів тощо. Об`єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватись, якщо при цьому не порушується її режим. Не придатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг.

Згідно з пунктом 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 5 листопада 2004 року № 434 (z1470-04) в редакції, чинний на час виникнення спірних правовідносин (наказ втратив чинність на підставі Наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 12 червня 2017 року № 217 (z0800-17) ), у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об`єктів природоохоронний орган забезпечує їх збереження, шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 року № 486 (486-96-п) (далі - Порядок № 486), з урахуванням існуючих конкретних умов забудови на час встановлення водоохоронної зони. Порядок та умови виготовлення проектів землеустрою, в тому числі й щодо прибережних смуг, визначаються статтями 50, 54 Закону України "Про землеустрій".

Таким чином землі, зайняті поверхневими водами, природними водоймами (озера), водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки), каналами й іншими водними об`єктами, та землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які поширюється спеціальний порядок надання й використання.

Прибережна захисна смуга - це частина водоохоронної зони визначеної законодавством ширини вздовж річки, моря, навколо водойми, на якій встановлено особливий режим.

Існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачене нормами закону (стаття 60 ЗК України, стаття 88 ВК України). Відтак відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом.

Системний аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку про те, що при наданні земельної ділянки за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку № 486. Надання у приватну власність земельних ділянок, які знаходяться у прибережній захисній смузі, без урахування обмежень, зазначених у статті 59 ЗК України, суперечить нормам статей 83, 84 цього Кодексу.

Наведений висновок узгоджується із правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постановах від 30 травня 2018 року у справі № 469/1393/16-ц (провадження № 14-71цс18), від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц (провадження № 14-452цс18), від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (провадження № 14-473цс18), від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (провадження № 14-364цс19).

У справі, яка розглядається, встановлено, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах законодавчо визначеної статтею 88 ВК України стометрової захисної смуги Канівського водосховища на річці Дніпро.

Відповідно до статті 84 ЗК України у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою в особі Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, державних органів приватизації відповідно до закону.

До земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність належать землі водного фонду, крім випадків, визначених цим Кодексом.

Статтею 59 ЗК України (чинного на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть безоплатно передаватись у власність замкнені природні водойми (загальною площею до 3 гектарів).

Цією ж статтею визначено вичерпний перелік видів функціонального використання земель водного фонду, для яких їх можуть передавати в користування громадян органи місцевого самоврядування та виконавчої влади.

Зокрема, землі водного фонду можуть передаватись в користування лише для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт.

Враховуючи викладене, чинним законодавством передбачено лише один випадок, коли землі водного фонду можуть передаватись у приватну власність та п`ять випадків, коли їх може бути передано в користування.

Можливість передачі у приватну власність земель водного фонду для ведення індивідуального дачного будівництва законом не передбачена.

Згідно з частиною третьою статті 122 ЗК України районні державні адміністрації на їх території надають земельні ділянки із земель державної власності у постійне користування юридичним особам у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) сільськогосподарського використання; б) ведення водного господарства, крім випадків, передбачених частиною сьомою цієї статті; в) будівництва об`єктів, пов`язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), крім випадків, визначених частиною сьомою цієї статті.

За змістом частини четвертої статі 122 ЗК України (2768-14) обласні державні адміністрації надають земельні ділянки на їх території із земель державної власності у постійне користування юридичним особам у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків, визначених частинами третьою, сьомою цієї статті.

Відповідно до частини п`ятої статті 149 ЗК України районні державні адміністрації па їх території вилучають земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, в межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) сільськогосподарського використання; б) ведення водного господарства, крім випадків, визначених частиною дев`ятою цієї статті; в) будівництва об`єктів, пов`язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, лікарень, підприємств торгівлі тощо), крім випадків, визначених частиною дев`ятою цієї статті.

Частиною шостою статті 149 ЗК України передбачено, що обласні державні адміністрації на їх території вилучають земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, в межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків, визначених частинами п`ятою, дев`ятою цієї статті.

Такий правовий висновок міститься у постановах Верховного Суду від 17 листопада 2021 року, викладений у справі № 372/4156/18 (провадження № 61-17216св20), від 09 вересня 2020 року у справі № 372/4153/18 (провадження № 61-20061св19).

Отже, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що оскаржуване рішення Ржищівської міської ради від 11 червня 2010 року № 2711-61-05 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж та передачі у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва ОСОБА_1" прийнято всупереч вимогам ЗК України (2768-14) та ВК України, з огляду на те, що на його підставі відбулась незаконна передача земель водного фонду, а саме 100-метрової прибережної захисної смуги затоки Канівського водосховища на річці Дніпро.

За змістом статей 15, 16 ЦК України кожна особа має право на захист її особистого немайнового або майнового права чи інтересу у суді.

Зазначений захист має бути ефективним, тобто повинен здійснюватися з використанням такого способу захисту, який може відновити, наскільки це можливо, відповідні права, свободи й інтереси позивача.

Під способами захисту суб`єктивних земельних прав розуміють закріплені законом матеріально-правові заходи охоронного характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав і вплив на правопорушника.

Загальний перелік способів захисту цивільних прав та інтересів, а також можливість їх захистити іншим способом, встановленим договором або законом чи судом у визначених законом випадках, закріплені у частині другій статті 16 ЦК України. Глава 29 ЦК України (435-15) передбачає, зокрема, такі способи захисту права власності, як витребування майна з чужого незаконного володіння (віндикаційний позов) та усунення перешкод у реалізації власником права користування та розпорядження його майном (негаторний позов).

Власник земельної ділянки може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків (частина друга статті 152 ЗК України).

Перелік способів захисту земельних прав викладений у частині третій статті 152 ЗК України. Як правило, власник порушеного права може скористатися не будь-яким, а конкретним способом захисту свого права, зокрема визначеним зазначеною частиною, або ж іншим способом, який передбачений законом.

Власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним (стаття 387 ЦК України).

Віндикація застосовується до відносин речово-правового характеру, зокрема, якщо між власником і володільцем майна немає договірних відносин і майно перебуває у володільця не на підставі укладеного з власником договору. У цьому разі майно може бути витребуване від особи, яка не є стороною недійсного правочину, шляхом подання віндикаційного позову, зокрема від добросовісного набувача, з підстав, передбачених частиною першою статті 388 ЦК України.

Заволодіння громадянами та юридичними особами землями водного фонду всупереч вимогам ЗК України (2768-14) (перехід до них права володіння цими землями) є неможливим. Розташування земель водного фонду вказує на неможливість виникнення приватного власника, а отже, і нового володільця, крім випадків, передбачених у статті 59 цього Кодексу.

Негаторний позов - це позов власника, який є фактичним володільцем майна, до будь-якої особи про усунення перешкод, які ця особа створює у користуванні чи розпорядженні відповідним майном. Позивач за негаторним позовом вправі вимагати усунути існуючі перешкоди чи зобов`язати відповідача утриматися від вчинення дій, що можуть призвести до виникнення таких перешкод. Означений спосіб захисту спрямований на усунення порушень прав власника, які не пов`язані з позбавленням його володіння майном.

На негаторний позов не поширюються вимоги щодо позовної давності, оскільки з таким позовом можна звернутися в будь-який час, допоки існують правовідносини та правопорушення.

Отже, зайняття земельної ділянки водного фонду з порушенням ЗК України (2768-14) та ВК України треба розглядати як таке, що не пов`язане з позбавленням володіння, порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі належним ефективним способом захисту порушення прав є звернення до суду з негаторним позовом, який можна заявити впродовж усього часу, допоки триватиме порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду.

Власник земельної ділянки водного фонду може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, та вимагаючи повернути таку ділянку.

Такі висновки щодо належного способу захисту порушеного права викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17-ц (провадження № 14-317цс19).

Обраний позивачем в цій справі спосіб захисту порушеного права у вигляді визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування, за яким відбулося незаконна передача спірної земельної ділянки, яка відноситься до земель водного фонду, є ефективним.

Враховуючи наведене, правильно визначившись з характером спірних правовідносин, встановивши факт належності спірної земельної ділянки до земель водного фонду, що перебуває у комунальній власності, суди дійшли обґрунтованого висновку про визнання недійсним рішення Ржищівської міської ради від 11 червня 2010 року № 2711-61-05 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж та передачі у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва ОСОБА_1", згідно з яким відбулася незаконна передача спірної земельної ділянки у власність фізичної особи.

Щодо підстав представництва прокурора інтересів держави

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що на прокуратуру покладаються функції, зокрема представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III ЦПК України (1618-15) .

Згідно з частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Отже, винятковими випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України (254к/96-ВР) встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді має наслідком залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.

Якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для залишення позову без розгляду.

Аналогічні правові висновки викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19). У цій постанові Велика Палата Верховного Суду уточнила свої висновки, зроблені в постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 та у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 927/246/18, від 16 квітня 2019 року у справах № 910/3486/18 та № 925/650/18, від 17 квітня 2019 року у справі № 923/560/18, від 18 квітня 2019 року у справі № 913/299/18, від 13 травня 2019 року у справі № 915/242/18, у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 жовтня 2019 року у справі № 0440/6738/18, вказавши, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

У справі, що переглядається, ухвалою Ржищівського міського суду Київської області від 18 травня 2020 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного суду від 22 вересня 2020 року, позовну заяву заступника керівника Кагарлицької місцевої прокуратури повернуто позивачу з тих підстав, що прокурор не дотримався порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", та не підтвердив своє право на звернення до суду в інтересах держави в особі територіальної громади.

Постановою Верховного Суду від 03 березня 2021 року зазначені судові рішення скасовані та справу передано до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Скасовуючи оскаржувані судові рішення, суд касаційної інстанції виходив із того, що прокурор 06 квітня 2020 року проінформував Ржищівську міську раду про незаконність спірного рішення від 11 червня 2010 року та запропонував звернутися до суду для його скасування.

У відповідь на лист прокурора Ржищівська міська рада 16 квітня 2020 року звернулася до Кагарлицької місцевої прокуратури з проханням допомогти у вирішенні питання щодо скасування спірного рішення у судовому порядку.

Крім того, 13 травня 2020 року Кагарлицькою місцевою прокуратурою направлено на адресу Ржищівської міської ради для доведення до відома територіальної громади на виконання частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" повідомлення за № 36-1139вих-20 про вжиття заходів представницького характеру в інтересах територіальної громади міста Ржищів.

З урахуванням висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 03 березня 2021 року, ухвалюючи оскаржувані судові рішення по суті вирішення спору, суди виходили з того, що прокурор Кагарлицької місцевої прокуратури у цій справі є належним позивачем, оскільки ним дотриманий визначений статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" порядок.

Колегія суддів Верховного Суду погоджується з такими висновками судів та вважає їх обґрунтованими, оскільки прокурор звернувся з позовом з метою захисту прав територіальної громади, інтереси якої є складовою частиною інтересів держави, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.

Доводи касаційної скарги щодо неправомірності представництва прокурора у цій справі, як позивача висновків судів в цій частині не спростовують, зводяться до незгоди з ними та тлумачення норм законів на власний розсуд.

Обов`язком суду при розгляді справи є дотримання вимог щодо всебічності, повноти й об`єктивності з`ясування обставин справи та оцінки доказів.

При цьому суд касаційної інстанції є судом права, а не факту, тому з огляду на вимоги процесуального закону, не здійснює переоцінку доказів, у зв`язку з тим, що це знаходиться поза межами його повноважень.

Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів заявника та їх відображення в оскаржуваних судових рішеннях, питання обґрунтованості висновків судів першої та апеляційної інстанцій, Верховний Суд виходить із того, що у справі, яка переглядається, було надано вичерпну відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин, як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах, а доводи, викладені в касаційній скарзі, не спростовують висновків судів.

З огляду на викладене Верховний Суд, в межах доводів касаційної скарги, дійшов висновку, що вони належним чином не підтверджені та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

Оскаржувані судові рішення в частині визнання недійсним рішення Ржищівської міської ради від 11 червня 2010 року № 2711-61-05 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж та передачі у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва ОСОБА_1" ухвалені з додержанням норм процесуального права та правильним застосуванням норм матеріального права, а отже підлягають в цій частині залишенню без змін.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань (частина друга статті 410 ЦПК України).

Колегія суддів вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій в оскарженій частині без змін, оскільки доводи касаційної скарги висновків судів не спростовують.

Щодо судових витрат

Відповідно до підпункту "в" пункту 4 частини першої статті 416 ЦПК України суд касаційної інстанції повинен вирішити питання про розподіл судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції.

Оскільки колегія суддів дійшла висновку про відмову у задоволенні касаційної скарги, підстав для нового розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з розглядом справи у суді першої та апеляційної інстанції, а також розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, немає.

Керуючись статтями 400, 401, 402, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Ржищівського міського суду Київської області від 27 вересня 2021 року та постанову Київського апеляційного суду від 08 червня 2022 року в частині задоволення позовних вимог Кагарлицької місцевої прокуратури про визнання недійсним рішення Ржищівської міської ради від 11 червня 2010 року № 2711-61-05 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж та передачі у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва ОСОБА_1" залишити без змін.