розглянув у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційні скарги ОСОБА_1 та заступника прокурора Хмельницької області на постанову Апеляційного суду Хмельницької області від 25 червня 2018 року в складі колегії суддів: Талатай О. І., Корніюк А. П., Спірідонової Т. В.,

Зміст позовних вимог

У жовтні 2016 року заступник керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури звернулась до суду з позовом в інтересах держави до Кам`янець-Подільської міської ради, ОСОБА_2 про визнання недійсним і скасування рішення 29 сесії Кам`янець-Подільської міської ради VІ скликання № 40 від 26 червня 2012 року "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 та передачу її у власність ОСОБА_2 ", визнання недійсним державного акта про право власності на земельну ділянку серії ЯМ № 935709, виданого відповідачу 19 липня 2012 року на підставі оскаржуваного рішення міської ради.

Позовні вимоги обґрунтовувала тим, що зазначене рішення сесії міської ради прийнято з порушенням законодавства України, оскільки спірна земельна ділянка частково знаходиться в межах охоронної зони пам`ятки архітектури та містобудування національного значення "Покровська церква" (1864 р.), охоронної зони Національного історико-архітектурного заповідника "Кам`янець" (далі - НІАЗ "Кам`янець") та історичного ареалу № 5 - Передмістя Руські та Польські фільварки (перш. пол. ХVІІІ-ХХ ст.), а тому її неправомірно, всупереч статті 150 ЗК України і пункту 28 частини першої статті 5, статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" (в редакціях чинних на час виникнення спірних правовідносин) вилучено із складу земель історико-культурного призначення без відповідного погодження Міністерства культури України.

Крім цього, спірна земельна ділянка знаходиться в зоні зелених насаджень загального користування міста Кам`янця-Подільського і прибережної захисної смуги річки Смотрич, а тому відповідно до статей 85, 88, 89 ВК України та статей 59, 84 ЗК України не могла бути передана у приватну власність.

Під час прийняття оскаржуваного рішення порушено статтю 1 Закону України "Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах", відповідно до якої введено мораторій строком на п`ять років на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення незалежно від форми власності в містах та інших населених пунктах, зокрема земельних ділянок зелених зон і зелених насаджень. Спірна земельна ділянка зайнята багаторічними зеленими насадженнями та розміщена у зеленій зоні міста, що підтверджується висновком Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна та актом Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області.

Подання позову прокурором мотивовано тим, що протиправне надання у власність земельної ділянки комунальної власності порушує інтереси держави у сфері ефективного використання земельних ресурсів, оскільки унеможливлює реалізацію державної політики щодо забезпечення охорони, відтворення та сталого використання земельних ресурсів з урахуванням економічних та інших інтересів суспільства. Звернення з позовом, на думку прокурора, необхідне для відновлення законності щодо захисту об`єктів культурної спадщини, використання земельних ділянок з особливим статусом відповідно до їх призначення.

У грудні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Кам`янець-Подільської міської ради, ОСОБА_2 про визнання недійсним і скасування рішення сесії міської ради та державного акта про право власності на земельну ділянку, відшкодування коштів до бюджету міста.

На обґрунтування позовних вимог зазначав, що земельна ділянка, яку передано у власність ОСОБА_2, знаходиться в межах охоронної зони пам`ятки архітектури та містобудування національного значення "Покровська церква" (1864 р.), охоронної зони НІАЗ "Кам`янець" та історичного ареалу № 5 - Передмістя Руські та Польські фільварки (перш. пол. ХVІІІ-ХХ ст.). В межах спірної земельної ділянки розміщена інженерна конструкція - сходи, що з`єднують Руські фільварки і Старе місто, частина яких є пам`яткою архітектури місцевого значення - Русько-фільваровецькі сходи ХІХ ст., охоронний № 28-ХМ. Передача земельної ділянки у власність проведена без відповідного погодження Верховної Ради України та Міністерства культури України.

Крім того, спірна земельна ділянка знаходиться в зоні організовано висаджених зелених насаджень загального користування та у межах захисної прибережної смуги річки Смотрич, а тому вона не могла бути передана у приватну власність.

Документація на земельну ділянку не містить погодження суміжних домогосподарств і Департаменту житлово-комунального господарства Кам`янець-Подільської міської ради. Під час прийняття оскарженого рішення всупереч законодавству України змінено цільове призначення земельної ділянки. Оскаржуване рішення і державний акт порушують його інтереси, держави та мешканців міста Кам`янця-Подільського.

З огляду на викладене ОСОБА_1 просив суд визнати недійсним рішення 29 сесії Кам`янець-Подільської міської ради VІ скликання від 26 червня 2012 року № 40 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 та передачу її у власність ОСОБА_2 "; визнати недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯМ №935709, виданий ОСОБА_2 19 липня 2012 року; зобов`язати відповідача відшкодувати кошти до бюджету міста за нанесену шкоду комунальній власності вирубкою зелених насаджень на земельній ділянці у сумі 22 442,27 грн та направити кошти на відновлення зелених насаджень на цій ділянці.

Ухвалою Кам`янець-Подільського міськрайонного суду Хмельницької області від 06 січня 2017 року позови заступника керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури і ОСОБА_1 об`єднані в одне провадження.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Кам`янець-Подільського міськрайонного суду Хмельницької області від 17 січня 2018 року позови заступника керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури в інтересах держави та ОСОБА_1 задоволено.

Визнано недійсним і скасовано рішення 29 сесії Кам`янець-Подільської міської ради VІ скликання № 40 від 26 червня 2012 року "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 та передачу її у власність ОСОБА_2 ".

Визнано недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯМ 935709, виданий 19 липня 2012 року ОСОБА_2 .

Вирішено питання про розподіл судових витрат.

Додатковим рішенням Кам`янець-Подільського міськрайонного суду Хмельницької області від 26 квітня 2018 року доповнено резолютивну частину рішення Кам`янець-Подільського міськрайонного суду Хмельницької області від 17 січня 2018 року висновком про відмову ОСОБА_1 в задоволенні позовних вимог до Кам`янець-Подільської міської ради, ОСОБА_2 про відшкодування коштів до бюджету міста за нанесену шкоду комунальній власності вирубкою зелених насаджень.

Задовольняючи позовні вимоги заступника керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури в інтересах держави та ОСОБА_1, суд першої інстанції дійшов висновку, що при передачі новоствореної земельної ділянки у власність в порядку приватизації, а також у зв`язку із зміною цільового призначення земельної ділянки не була проведена обов`язкова експертиза землевпорядної документації, оскільки її частина належить до території зелених насаджень загального користування міста.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки також не був погоджений територіальним органом Держкомзему і Міністерством культури України у зв`язку із розташуванням спірної земельної ділянки у межах охоронної зони пам`яток архітектури.

Постановою апеляційного суду Хмельницької області від 25 червня 2018 року рішення Кам`янець-Подільського міськрайонного суду Хмельницької області від 17 січня 2018 року в частині задоволення позовів скасовано та ухвалено в цій частині нове рішення.

У задоволенні позовів заступника керівника Кам`янець-Подільського місцевої прокуратури в інтересах держави та ОСОБА_1 відмовлено.

В решті рішення суду залишено без змін. Вирішено питання про розподіл судових витрат.

Апеляційний суд дійшов висновку, що спірна земельна ділянка не належить до особливо цінних земель, земель водного фонду, рекреаційного, природоохоронного та історико-культурного призначення, оскільки відповідне рішення про віднесення земельної ділянки на АДРЕСА_1 -Подільському до земель вказаних категорій, зміни її цільового призначення, не приймалось. Міська рада не порушила вимог Закону України "Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах" (3159-17) . Проект землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд не підлягав обов`язковій державній експертизі, оскільки ОСОБА_2 надавався дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а не проекту землеустрою щодо створення нової земельної ділянки, а тому він був погоджений у визначеному Законом України "Про охорону культурної спадщини" (1805-14) порядку.

Крім того, апеляційний суд вказав, що оскільки спірна земельна ділянка не належить до земель рекреаційного призначення, які використовуються для організації відпочинку населення, оскаржувані рішення сесії міської ради та державний акт про право власності на земельну ділянку не порушують права ОСОБА_1 .

Короткий зміст вимог та доводів касаційної скарги

У серпні 2018 року ОСОБА_1 та заступник прокурора Хмельницької області звернулися до Верховного Суду із касаційними скаргами, в яких просять скасувати постанову Апеляційного суду Хмельницької області від 25 червня 2018 року та залишити в силі рішення Кам`янець-Подільського міськрайонного суду Хмельницької області від 17 січня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

Касаційні скарги ОСОБА_1 та заступника прокурора Хмельницької області мотивовані тим, що суд апеляційної інстанцій, вважаючи, що проект землеустрою земельної ділянки був погоджений відповідно до вимог Закону України "Про охорону культурної спадщини" (1805-14) , помилково застосував положення наказу Міністерства культури України від 07 червня 2012 року № 587 "Про делегування повноважень щодо погодження проектів відведення земельних ділянок органами охорони культурної спадщини нижчого рівня", оскільки цим наказом органам охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органам охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій делеговано повноваження щодо погодження проектів відведення земельних ділянок, у тому числі тих, що призначаються для сільськогосподарських потреб, погодження зміни власника, землекористувача на території пам`яток місцевого значення та в їх охоронних зонах, в історичних ареалах населених місць в межах відповідних населених пунктів. Проте "Покровська церква" (1864 р.) є пам`яткою архітектури національного значення, погодження проектів відведення земельних ділянок на території яких та в їх охоронних зонах є виключною компетенцією Міністерства культури України.

Апеляційний суд, встановивши, що частина спірної земельної ділянки належить до зеленої зони іншого призначення (самосіяні та інші зелені насадження), дійшов помилкового висновку про неналежність земельної ділянки до земель рекреаційного призначення.

Крім того, суд апеляційної інстанції, посилаючись на наказ Міністерства культури України від 07 червня 2012 року № 587 "Про делегування повноважень щодо погодження проектів відведення земельних ділянок органами охорони культурної спадщини нижчого рівня", не врахував, що цей наказ як письмовий доказ до матеріалів справи не долучався, суди його не досліджували та достовірність не встановлювали.

Рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про відшкодування коштів до бюджету міста за нанесену вирубкою зелених насаджень шкоду у сумі 22442,27 грн та направлення цих коштів на відновлення зелених насаджень в апеляційному суді не оскаржувалось, і в касаційному порядку не переглядається.

Доводи особи, яка подала відзив на касаційну скаргу

У вересні та жовтні 2018 року на адресу суду від Кам`янець-Подільської міської ради та ОСОБА_2 відповідно надійшли відзиви на касаційні скарги ОСОБА_1 та заступника прокурора Хмельницької області, в яких відповідачі зазначають про необґрунтованість доводів касаційних скарг. Спірна земельна ділянка не належить до земель рекреаційного призначення, які використовуються для організації відпочинку населення, до земель водного, природоохоронного та історико-культурного призначення, тому проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд не підлягав обов`язковій державній експертизі.

Порядком видалення дерев, кущів, газонів, квітників у населених пунктах, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2006 року № 1045 (1045-2006-п) , передбачено сплату відновної вартості зелених насаджень на земельній ділянці при передачі такої ділянки у власність фізичної особи. Однак наявність самосіяних та інших зелених насаджень на спірній земельній ділянці не є підставою для відмови у її наданні ОСОБА_2 .

Суд першої інстанції, посилаючись на не проведення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації, не звернув увагу на те, що позивачі не посилались на ці обставини в обґрунтування позовних вимог.

Доводи касаційних скарги про те, що проект землеустрою земельної ділянки не був погоджений відповідно до вимог Закону України "Про охорону культурної спадщини" (1805-14) , безпідставні, оскільки проект погоджувався комісією у складі: начальника Управління Держкомзему у місті Кам`янці-Подільському Хмельницької області, директора Департаменту містобудування, архітектури та земельних ресурсів Кам`янець-Подільської міської ради, головного державного санітарного лікаря міста, головного спеціаліста міжрайонного відділу координації природоохоронної діяльності Державного управління охорони праці та навколишнього середовища, завідувача відділу охорони пам`яток історії та культури у Хмельницькій області, що узгоджується з вимогами статті 186-1 ЗК України. При цьому відповідні повноваження делеговано органам охорони культурної спадщини місцевого самоврядування населених пунктів, а в разі відсутності таких органів - органам охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій наказом Міністерства культури України від 07 червня 2012 року № 587 "Про делегування повноважень щодо погодження проектів відведення земельних ділянок органами охорони культурної спадщини нижчого рівня".

З огляду на викладене Кам`янець-Подільська міська рада і ОСОБА_2 просили касаційні скарги залишити без задоволення, а рішення апеляційного суду - без змін.

Рух справи в суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 09 серпня 2018 року відкрито касаційне провадження за касаційними скаргами ОСОБА_1 та заступника прокурора Хмельницької області, витребувано матеріали справи із суду першої інстанції.

Ухвалою Верховного Суду від 25 лютого 2020 року справу призначено до судового розгляду.

Відповідно до пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України (1798-12) , Цивільного процесуального кодексу України (1618-15) , Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Позиція Верховного Суду

Касаційна скарга заступника прокурора Хмельницької області підлягає задоволенню, а касаційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає з таких мотивів.

Суди встановили, що у серпні 2011 року ОСОБА_2 звернулася до Кам`янець-Подільської міської ради із заявою про надання земельної ділянки на АДРЕСА_1 для будівництва житлового будинку та дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Рішенням 14 сесії VІ скликання Кам`янець-Подільської міської ради від 29 вересня 2011 року № 28 ОСОБА_2 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 1000 кв. м, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 .

Після отримання дозволу за зверненням ОСОБА_2 розроблено проект землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки, який затверджено рішенням 29 сесії VІ скликання Кам`янець-Подільської міської ради від 26 червня 2012 року № 40 та передано зазначену земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у власність ОСОБА_2

19 липня 2012 року ОСОБА_2 видано державний акт серії ЯМ № 935709 про право власності на земельну ділянку, кадастровий № 6810400000:05:001:0202.

Згідно з висновком Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна від 06 жовтня 2016 року № 1024/1701 земельна ділянка із кадастровим номером 6810400000:05:001:0202, розташована за адресою: АДРЕСА_1 частково знаходиться у межах охоронної зони пам`ятки архітектури та містобудування національного значення "Покровська церква" (1864 р.). Крім того, вказана земельна ділянка розміщується в межах охоронної зони НІАЗ "Кам`янець", історичного ареалу № 5 - передмістя Руські фільварки та Польські фільварки (пер. пол. ХVШ - ХХ ст.) та прибережної захисної смуги річки Смотрич.

Відповідно до частини першої статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України (254к/96-ВР) та іншими законами.

Згідно з пунктом "б" статті 12 ЗК України (тут і далі, в редакції на час виникнення спірних правовідносин) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст, крім іншого, належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.

Статтею 38 ЗК України передбачено, що до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.

До земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів (стаття 50 ЗК України).

До земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби (стаття 53 ЗК України).

Частинами першою, другою статті 54 ЗК України визначено, що землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.

Віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об`єктів природоохоронного та історико-культурного призначення. (частина перша та друга статті 20 ЗК України).

Відповідно до пункту 28 частини першої статті 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини" (у редакції на час виникнення спірних правовідносин) до повноважень центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини належить погодження проектів відведення земельних ділянок, у тому числі тих, що призначаються для сільськогосподарських потреб, погодження зміни землевласника, землекористувача на території пам`яток та в їх охоронних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць. Ці повноваження можуть бути делеговані органам охорони культурної спадщини нижчого рівня відповідно до закону.

Спірна земельна ділянка частково знаходиться в межах охоронної зони пам`ятки архітектури та містобудування національного значення "Покровська церква" (1864р.), НІАЗ "Кам`янець", а також у межах історичного ареалу № 5 - Передмістя Руські та Польські фільварки (пер. пол. ХVІІІ-ХХ ст.), що підтверджується матеріалами справи та не заперечувалось сторонами. З огляду на викладене суди першої та апеляційної інстанцій правильно вважали, що проект відведення земельної ділянки потребував погодження відповідним органом охорони культурної спадщини.

Згідно з підпунктом 65 пункту 4 Положення про Міністерство культури України, затвердженого Указом президента України від 06 квітня 2011 року № 388/2011 (388/2011) (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Положення № 388/2011) Міністерство культури України у межах повноважень погоджує проекти відведення земельних ділянок, питання щодо зміни власника земельної ділянки (землекористувача) у межах території, на якій розташовані пам`ятки, та в їх охоронних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

Аналіз приписів пункту 28 частини першої статті 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини" та підпункту 65 пункту 4 Положення № 388/2011 дає підстави для висновку, що проекти відведення земельних ділянок на території пам`яток та в їх охоронних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць підлягають обов`язковому погодженню Міністерством культури України або органам, яким делеговані такі повноваження.

Належним доказом факту делегування Міністерством культури України повноважень щодо погодження проектів відведення земельних ділянок на території пам`яток та в їх охоронних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць органам охорони культурної спадщини нижчого рівня є відповідний наказ, виданий згідно з пунктом 8 Положення № 388/2011.

Однак наказ Міністерства культури України про делегування повноважень, передбачених пунктом 28 частини першої статті 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини" в матеріалах справи відсутній.

Відповідно до листа Міністерства культури України від 13 червня 2016 року № 907/10/53 міністерство не погоджувало документацію із землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки. Згідно з листом Управління культури, національностей, релігій та туризму Хмельницької обласної державної адміністрації від 12 жовтня 2016 року № Ко-31/01-10 проект землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки підлягав обов`язковому погодженню з Міністерством культури України.

Апеляційний суд на вказані обставини уваги не звернув та дійшов помилкового висновку про те, що проект відведення спірної земельної ділянки був погоджений у встановленому Законом України "Про охорону культурної спадщини" (1805-14) порядку, зокрема комісією у складі: начальника Управління Держкомзему у місті Кам`янці-Подільському Хмельницької області, директора Департаменту містобудування, архітектури та земельних ресурсів Кам`янець-Подільської міської ради, головного державного санітарного лікаря міста, головного спеціаліста міжрайонного відділу координації природоохоронної діяльності Державного управління охорони праці та навколишнього середовища, завідувача відділу охорони пам`яток історії та культури у Хмельницькій області, що узгоджується з вимогами статті 186-1 ЗК України.

Посилання апеляційного суду на наказ Міністерства культури України від 07 червня 2012 року № 587 "Про делегування повноважень щодо погодження проектів відведення земельних ділянок органам охорони культурної спадщини нижчого рівня", яким, на його переконання, делеговано відповідні повноваження, безпідставні, оскільки цей наказ регулював питання делегування повноважень щодо надання погодження проектів відведення земельних ділянок на території пам`яток місцевого значення та в їх охоронних зонах, в історичних ареалах населених місць, а не на території пам`яток національного значення та в їх охоронних зонах.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що рішення міської ради про передачу спірної земельної ділянки, яка знаходиться в охоронній зоні пам`ятки національного значення, прийняте без погодження з уповноваженим органом, а тому є протиправним.

Зі змісту листів відділу Держегеокадастру у місті Кам`янці-Подільському Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 22 червня 2015 року № 1-2222-06-940/2-15 та Департаменту містобудування та архітектури Кам`янець-Подільської міської ради від 22 вересня 2015 року № 6-15/01-23 суд першої інстанції встановив, що відповідно до Генерального плану міста Кам`янця-Подільського 1991 року земельна ділянка на АДРЕСА_1 відносилась до території малоповерхової садибної забудови, а відповідно до Генерального плану міста 2012 року частина цієї земельної ділянки належить до зеленої зони іншого призначення (тобто самосіяні та інші зелені насадження) і не належить до територій, які зайняті парками та скверами (зелені зони загального користування). Наявність на спірній земельній ділянці зелених насаджень підтверджується актом комісійного обстеження зелених насаджень від 19 червня 2015 року № 54, складеного комісією, яка призначена розпорядженням Кам`янець-Подільського міського голови від 29 вересня 2014 року № 563-р, і актами перевірок дотримання вимог природоохоронного законодавства від 22 червня 2015 року та від 02 вересня 2015 року, проведених Державною екологічною інспекцією у Хмельницькій області.

Згідно зі статтею 51 ЗК України до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів.

Відповідно до пункту 10.4 ДБН 360-92** на землях зелених зон міст не допускається розміщення будівель, споруд та комунікацій, що не передбачені для відпочинку, занять спортом та обслуговування лісового господарства.

Частиною третьою статті 52 ЗК України передбачено, що на землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель.

Крім того, Законом України "Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах" від 17 березня 2011 року (3159-17) передбачено введення мораторію строком на п`ять років на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення незалежно від форм власності в містах та інших населених пунктах, а саме земельних ділянок зелених зон і зелених насаджень.

Отже, щодо земель рекреаційного призначення населених пунктів законом установлено пріоритет державної та комунальної форм власності над приватною і, крім того, прямо заборонено зміну їх цільового призначення з метою запобігання масовим проявам забудови окремих земельних ділянок рекреаційного призначення незалежно від форм власності в містах та інших населених пунктах (зелених зон, зелених насаджень, об`єктів фізичної культури і спорту), що призводить до погіршення санітарно-гігієнічних, рекреаційних та спортивно-оздоровчих умов життя громадян, а також фізичного і естетичного виховання дітей та молоді.

Подібний висновок викладено у постанові Верховного Суду від 28 серпня 2019 року у справі № 367/2273/15-ц (провадження № 61-17277св18).

Матеріали справи не містять доказів того, що відповідно до ЗК України (2768-14) Кам`янець-Подільською міською радою приймалося рішення щодо зміни цільового призначення спірної земельної ділянки із категорії земель рекреаційного призначення на категорію землі житлової та громадської забудови.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 07 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц (провадження № 14-256цс18) зазначено, що у справах стосовно земель лісогосподарського призначення, прибережних захисних смуг, інших земель, які перебувають під посиленою правовою охороною держави, остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, стаття 50 Конституції України). Ці інтереси реалізуються, зокрема, через цільовий характер використання земельних ділянок (статті 18, 19, пункт "а" частини першої статті 91 ЗК України), які набуваються лише згідно із законом (стаття 14 Конституції України). Заволодіння приватними особами такими ділянками всупереч чинному законодавству, без належного дозволу уповноваженого на те органу може зумовлювати конфлікт між гарантованим статтею 1 Першою протоколу до Конвенції правом цих осіб мирно володіти майном і правами інших осіб та всього суспільства на безпечне довкілля.

Оскільки оспорюване рішення органу місцевого самоврядування прийняте з порушенням зазначених положень закону і підзаконних нормативних актів, які регулюють порядок і умови надання земельних ділянок історико-культурного та рекреаційного призначення, суд першої інстанції обґрунтовано визнав недійсними це рішення та виданий на його підставі державний акт на право власності на землю.

Подаючи позовну заяву до суду й оскаржуючи, зокрема, рішення Кам`янець-Подільської міської ради, на підставі якого ОСОБА_2 безоплатно набула у власність спірну земельну ділянку, прокурор самостійно обґрунтував необхідність захисту інтересів держави у збереженні зеленої зони загального користування, яку не можна передавати у власність громадян для будівництва, та у збереженні пам`ятки архітектури та містобудування національно значення, і згідно з абзацом другим частини п`ятої статті 56 ЦПК України, набув статус позивача.

Разом з цим суд першої інстанції не врахував, що згідно з частиною першою статті 15, частиною першою статті 16 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.

Порушення права пов`язане з позбавленням його суб`єкта можливості здійснити (реалізувати) своє право повністю або частково.

Для застосування того чи іншого способу захисту, необхідно встановити які ж права (інтереси) позивача порушені, невизнані або оспорені відповідачем і за захистом яких прав (інтересів) позивач звернувся до суду. При оцінці обраного позивачем способу захисту потрібно враховувати його ефективність, тобто спосіб захисту має відповідати змісту порушеного права, характеру правопорушення, та забезпечити поновлення порушеного права.

Завданням цивільного судочинства є саме ефективний захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів. Такий захист можливий за умови, що права, свободи чи інтереси позивача власне порушені, а учасники використовують цивільне судочинство для такого захисту. Такий висновок сформульований в постанові Верховного Суду у складі Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду від 05 вересня 2019 року в справі № 638/2304/17 (провадження № 61-2417сво19).

ОСОБА_1, звертаючись до суду з позовом до Кам`янець-Подільської міської ради, ОСОБА_2 про визнання недійсним і скасування рішення сесії міської ради та державного акта про право власності на земельну ділянку, відшкодування коштів до бюджету міста, зазначав, що він є депутатом Кам`янець - Подільської міської ради, його статус надає йому право на звернення до суду з відповідним позовом. Проте ОСОБА_1 не довів які конкретно його права порушено, невизнано чи оспорено.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Доводи касаційної скарги заступника прокурора Хмельницької області дають підстави для висновку, що оскаржена постанова апеляційного суду прийнята без додержання норм матеріального права. У зв`язку з наведеним, колегія суддів вважає, що касаційну скаргу заступника прокурора Хмельницької області необхідно задовольнити, оскаржену постанову апеляційного суду скасувати, а рішення суду першої інстанції в частині вирішення позовних вимог заступника керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури, залишити в силі. В частині вирішення позовних вимог ОСОБА_1 рішення судів попередніх інстанцій слід скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні його позовних вимог.

Щодо розподілу судових витрат

Заступником прокурора Хмельницької області за подання касаційної скарги сплачено судовий збір в розмірі 1 923,84 грн, а ОСОБА_1 від сплати судового збору звільнений на підставі Закону України "Про судовий збір" (3674-17) . Тому з ОСОБА_2 та Кам`янець-Подільської міської ради на користь прокуратури Хмельницької області підлягають стягненню понесені судові витрати на сплату судового збору у рівних частинах по 961,92 грн (1 923,84/2).

Керуючись статтями 400, 412, 413 (в редакції, чинній станом на 07 лютого 2020 року), 141, 409, 416 ЦПК України (1618-15) , Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Хмельницької області задовольнити.

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Апеляційного суду Хмельницької області від 25 червня 2018 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог заступника керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури до Кам`янець-Подільської міської ради, ОСОБА_2 про визнання недійсним і скасування рішення 29 сесії Кам`янець-Подільської міської ради VІ скликання № 40 від 26 червня 2012 року "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 та передачу її у власність ОСОБА_2 ", визнання недійсним державного акта про право власності на земельну ділянку серії ЯМ № 935709, виданого 19 липня 2012 року ОСОБА_2, скасувати.

Рішення Кам`янець-Подільського міськрайонного суду Хмельницької області від 17 січня 2018 року в частині вирішення позовних вимог заступника керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури до Кам`янець-Подільської міської ради, ОСОБА_2 про визнання недійсним і скасування рішення 29 сесії Кам`янець-Подільської міської ради VІ скликання № 40 від 26 червня 2012 року "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 та передачу її у власність ОСОБА_2 ", визнання недійсним державного акта про право власності на земельну ділянку серії ЯМ № 935709, виданого 19 липня 2012 року ОСОБА_2, залишити в силі.

Рішення Кам`янець-Подільського міськрайонного суду Хмельницької області від 17 січня 2018 року та постанову Апеляційного суду Хмельницької області від 25 червня 2018 року в частині вирішення позовних вимог ОСОБА_1 до Кам`янець-Подільської міської ради, ОСОБА_2 про визнання недійсним і скасування рішення 29 сесії Кам`янець-Подільської міської ради VІ скликання № 40 від 26 червня 2012 року "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 та передачу її у власність ОСОБА_2 ", визнання недійсним державного акта про право власності на земельну ділянку серії ЯМ № 935709, виданого 19 липня 2012 року ОСОБА_2, скасувати, ухвалити нове рішення.

У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Кам`янець-Подільської міської ради, ОСОБА_2 про визнання недійсним і скасування рішення 29 сесії Кам`янець-Подільської міської ради VІ скликання № 40 від 26 червня 2012 року "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 та передачу її у власність ОСОБА_2 ", визнання недійсним державного акта про право власності на земельну ділянку серії ЯМ № 935709, виданого 19 липня 2012 року ОСОБА_2, відмовити.

Стягнути з ОСОБА_2 на користь прокуратури Хмельницької області судові витрати, понесені на сплату судового збору за подання касаційної скарги, в розмірі 961,92 грн.

Стягнути з Кам`янець-Подільської міської ради на користь прокуратури Хмельницької області судові витрати, понесені на сплату судового збору за подання касаційної скарги, в розмірі 961,92 грн.

З моменту прийняття постанови суду касаційної інстанції рішення Кам`янець-Подільського міськрайонного суду Хмельницької області від 17 січня 2018 року та постанова Апеляційного суду Хмельницької області від 25 червня 2018 року в скасованій частині втрачають законну силу.