розглянув в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Чернівецької області на ухвалу Шевченківського районного суду м. Чернівці в складі судді Літвінової О. Г. від 11 січня 2019 року та постанову Чернівецького апеляційного суду в складі суддів: Перепелюк І. Б., Кулянди М. І., Литвинюк І. М., від 14 лютого 2019 року,

В С Т А Н О В И В :

Описова частина

Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2018 року до Шевченківського районного суду м. Чернівці надійшла позовна заява керівника Чернівецької місцевої прокуратури в інтересах Департаменту праці та соціального захисту населення Чернівецької міської ради до ОСОБА_1 про стягнення з платника аліментів суми сплаченої тимчасової державної допомоги дітям.

Прокурор зазначав, що підставою для його звернення із позовною заявою до суду є бездіяльність Департаменту праці та соціального захисту населення Чернівецької міської ради як органу, уповноваженого на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах, яким, незважаючи на порушення починаючи з липня 2016 року інтересів держави у зв?язку із нестягненням з платника аліментів ОСОБА_1 сум виплаченої за рахунок бюджетних коштів тимчасової державної допомоги на утримання його дитини, заходи щодо їх усунення не вживались, кошти до бюджету не повертались.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Ухвалою Шевченківського районного суду м. Чернівці від 11 січня 2019 року позовну заяву керівника Чернівецької місцевої прокуратури в інтересах Департаменту праці та соціального захисту населення Чернівецької міської ради повернуто.

Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що відповідно до пункту 4 частини четвертої статті 185 ЦПК України суд постановляє ухвалу про повернення заяви, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або звернення до суду особи, якій законом надано право звертатись до суду в інтересах іншої особи. Так, прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, зокрема, з позовною заявою в інтересах держави в особі Департаменту праці та соціального захисту населення Чернівецької міської ради, до компентенції якого віднесені відповідні повноваження, а також не надано належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Крім цього, прокурором не надано суду належних доказів, які б свідчили про застосування ним заходів до службових осіб Департаменту праці та соціального захисту населення Чернівецької міської ради щодо бездіяльності, або неналежним чином здійснення владних повноважень щодо захисту інтересів держави шляхом звернення до суду з позовом про відшкодування шкоди, заподіяної ОСОБА_1 .

Короткий зміст судового рішення суду апеляційної інстанції

Постановою Чернівецького апеляційного суду від 14 лютого 2019 року апеляційну скаргу керівника Чернівецької місцевої прокуратури в інтересах Департаменту праці та соціального захисту населення Чернівецької міської ради залишено без задоволення. Ухвалу Шевченківського районного суду м. Чернівців від 11 січня 2019 року залишено без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що висновки суду першої інстанції про відсутність підстав для розгляду позовної заяви прокурора відповідають вимогам закону, відповідні обставини справи встановлені повно, а доводи апеляційної скарги не підтверджені належними та допустимими доказами і не спростовують цих висновків суду першої інстанції.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі, поданій у березні 2019 року до Верховного Суду, заступник прокурора Чернівецької області, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржені судові рішення та направити справу для розгляду в суд першої інстанції.

Аргументи учасників справи

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій, на думку скаржника, не повно дослідили зібрані у справі докази та дійшли помилкових висновків про повернення позовної заяви прокурора. Суди не врахували, що ОСОБА_1 не виконував рішення суду, яке набрало законної сили, та не сплачував аліменти на утримання своєї дитини, тому ОСОБА_2 виплачено тимчасову допомогу на дітей, батьки яких ухиляються від сплати аліментів, у розмірі 6 067 грн 96 коп, за рахунок коштів державного бюджету. Суми наданої дитині тимчасової державної допомоги підлягають стягненню з платника аліментів до Державного бюджету України в судовому порядку. У червні 2016 року ОСОБА_3 сплатив аліменти у розмірі 4 689 грн 50 коп., тобто із червня 2016 року встановлено обставини можливості стягнення із ОСОБА_3 суми виплаченої тимчасової державної допомоги. Разом з тим, Департамент праці та соціального захисту населення Чернівецької міської ради із відповідним позовом до ОСОБА_3 не звертався, не вчиняв дії щодо повернення відповідних коштів Державі та не враховував спливання строку позовної давності щодо відповідних вимог. У зв?язку з наведеним, звернення прокурора із позовом в інтересах держави є виправданим та належно обґрунтовано позивачем.

Доводи інших учасників справи

Відзив на касаційну скаргу не надходив.

Рух справи у суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 27 червня 2019 року відкрито касаційне провадження у даній справі. Витребувано справу із суду першої інстанції.

У серпні 2019 року справу передано судді-доповідачу.

Ухвалою Верховного Суду від 14 квітня 2020 року справу призначено до судового розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення та виклику учасників справи в складі п`яти суддів.

Обставини справи, встановлені судами

Судами встановлено, що в грудні 2018 року до Шевченківського районного суду м. Чернівці надійшла позовна заява керівника Чернівецької місцевої прокуратури в інтересах Департаменту праці та соціального захисту населення Чернівецької міської ради до ОСОБА_1 про стягнення з платника аліментів суми сплаченої тимчасової державної допомоги дітям.

Підставою для звернення із позовною заявою в даній справі саме прокурором указано бездіяльність Департаменту праці та соціального захисту населення Чернівецької міської ради як органу, уповноваженого на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах, яким, незважаючи на порушення починаючи з липня 2016 року інтересів держави у зв?язку із нестягненням з платника аліментів ОСОБА_1 сум виплаченої за рахунок бюджетних коштів тимчасової державної допомоги на утримання його дитини, заходи щодо їх усунення не вживались, кошти до бюджету не повертались.

Мотивувальна частина

Позиція Верховного Суду

Згідно частини третьої статті 3 ЦПК України провадження у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Згідно статті 388 ЦПК України судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.

Відповідно до частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

За частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.

08 лютого 2020 року набув чинності Закон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України (1798-12) , Цивільного процесуального кодексу України (1618-15) , Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року № 460-IX (далі - Закон від 15 січня 2020 року № 460-IX).

Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону від 15 січня 2020 року № 460-IX установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Касаційна скарга підлягає задоволенню.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд та застосовані норми права

Повертаючи позовну заяву у цій справі, суд першої інстанції виходив з того, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме ним, а також не обґрунтовано підстав звернення до суду від імені суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Погоджуючись з указаними висновками суду першої інстанції, апеляційний суд зазначив, що з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурором інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункту 3 частини другої статті 129 Конституції України).

З такими висновками у даній справі Верховний Суд погодитись не може з огляду на таке.

Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено, зокрема, Конституцією України (254к/96-ВР) та Законом України "Про прокуратуру".

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з положеннями частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" в редакції, чинній на час пред`явлення прокурором позову, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Відповідно до частин третьої та четвертої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France), № 61517/00, 31 березня 2005 року).

Водночас є категорія справ, де ЄСПЛ зазначив, що підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" ЄСПЛ у рішенні висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у разі захисту інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси значного числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

Згідно зі статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

Отже, зазначені рішення ЄСПЛ суд касаційної інстанції застосовує у цій справі як джерело права.

Такі висновки викладені в постанові Верховного Суду від 29 січня 2020 року в справі № 448/57/19 (провадження № 61-12229св19).

У справі, що розглядається, прокурор, звертаючись до суду з позовом відповідно до вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру", частини четвертої статті 56 ЦПК України, обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив, у чому полягає порушення інтересів держави, та визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. Як зазначив прокурор, спірні правовідносини пов`язані зі сферою формування та виконання місцевого бюджету, до якого мають своєчасно та в повному обсязі надходити відповідні кошти. У цих правовідносинах інтереси держави та позивача, який представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, повністю збігаються.

Крім того, прокурор, обґрунтовуючи підстави для представництва в суді інтересів держави, зазначив, що впродовж тривалого часу органом місцевого самоврядування з моменту виявлення можливості відповідача сплачувати стягнуті рішенням суду аліменти не вживались жодні заходи щодо стягнення в установленому порядку витрат, які понесені за рахунок бюджетних коштів тимчасової державної допомоги на утримання його дитини, порушуються інтереси держави внаслідок неповернення таких коштів до міського бюджету, що є підставою для представництва прокурором цих інтересів у суді.

Проте суди на наведене уваги не звернули і дійшли помилкового висновку про те, що позовна заява підлягає поверненню у зв`язку із відсутністю доказів щодо здійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави Департаментом праці та соціального захисту населення Чернівецької міської ради, яка є самостійною юридичною особою та не позбавлена можливості звернутись до суду самостійно за захистом своїх порушених прав. Усупереч наведеним вимогам закону суди доводи прокурора не перевірили та дійшли передчасного висновку про повернення позовної заяви.

У постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 (провадження № 12-72гс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що сам факт незвернення до суду ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини (пункт 6.43).

У цій справі підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив нездійснення Департаментом праці та соціального захисту населення Чернівецької міської ради упродовж тривалого часу захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.

Однакове застосування закону забезпечує загальнообов`язковість закону, рівність перед законом та правову визначеність у державі, яка керується верховенством права. Єдина практика застосування законів поліпшує громадське сприйняття справедливості та правосуддя, а також довіру до відправлення правосуддя.

Неодноразове ухвалення протилежних і суперечливих судових рішень, особливо судами вищих інстанцій, може спричинити порушення права на справедливий суд, закріплене в пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Загальновизнаний принцип правової визначеності передбачає стабільність правового регулювання і виконуваність судових рішень.

Тому, Верховний Суд погоджується із доводами, наведеними прокурором у касаційній скарзі, про те, що у спірному випадку прокурор обґрунтував наявність підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Департаменту праці та соціального захисту населення Чернівецької міської ради.

Відповідно висновок суду першої інстанції про наявність підстав для повернення позовної заяви є помилковим, а отже, оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню, а справа - передачі до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Відповідно до частини шостої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.

За наведених обставин рішення судів першої та апеляційної інстанції не можуть вважатись законними й обґрунтованими, тому відповідно до частини шостої статті 411 ЦПК України вони підлягають скасуванню з передачею справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.