У грудні 2016 року перший заступник керівника Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області (далі - прокурор) звернувся до суду із позовом до виконавчого комітету Шевченківської районної у м. Полтаві ради, Шевченківської районної у м. Полтаві ради, ОСОБА_1, треті особи: Полтавська міська рада, Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради, Управління Держгеокадастру у м. Полтаві, Полтавський міський парк культури та відпочинку "Перемога", Полтавське міське управління земельних ресурсів та земельного кадастру виконавчого комітету Полтавської міської ради, про визнання недійсними та скасування рішень про надання у власність земельної ділянки, визнання державного акту на право власності на земельну ділянку недійсним, зобов`язання вчинити певні дії.

Позовна заява мотивована тим, що під час перевірки у січні 2014 року Полтавською місцевою прокуратурою у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів у діяльності Полтавської міської ради було встановлено порушення вимог Земельного кодексу України (2768-14) з боку Полтавської міської ради при розпорядженні землями міського парку "Перемога", за результатами якої відповідні відомості були внесені до Єдиного реєстру досудових розслідувань за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 367 КК України.

Вказував, що вироком Київського районного суду м. Полтави від 23 квітня 2015 року ОСОБА_2 визнано винним у вчиненні кримінального правопорушення за частиною другою статті 367 КК України (2341-14) , який, працюючи на посаді завідуючого Полтавським сектором охорони навколишнього природного середовища Державного правління охорони навколишнього природного середовища в Полтавській області, упродовж 2009-2010 років незаконно затвердив висновки про погодження проектів із землеустрою щодо надання у власність 17 земельних ділянок на території заповідного парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення - парку "Перемога", серед якого було погоджено відповідний висновок ОСОБА_1. На підставі вказаного висновку останньому незаконно було передано безоплатно у приватну власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд земельну ділянку, площею 1 000 кв. м по АДРЕСА_1, яка знаходиться під об`єктом природного-заповідного фонду - парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва - парку "Перемога" у м. Полтаві.

Ураховуючи викладене, уточнивши позовні вимоги, прокурор просив суд: визнати незаконним та скасувати рішення виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 28 липня 2009 року № 332 про надання ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту відведення зі складу земель житлової та громадської забудови міста земельну ділянку по АДРЕСА_1 у м. Полтаві, площею 1000,16 кв. м для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд; визнати незаконним та скасувати рішення сесії Октябрської районної у м. Полтаві ради від 30 липня 2009 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 28 липня 2009 року №332 про надання ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту відведення зі складу земель житлової та громадської забудови міста земельну ділянку по АДРЕСА_1, площею 1 000,16 кв. м для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд; визнати незаконним та скасувати рішення виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 27 жовтня 2009 року за № 475 про затвердження ОСОБА_1 проекту відведення та передачу у власність зі складу земель житлової та громадської забудови міста земельну ділянку по АДРЕСА_1, площею 1 000 кв. м для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд; визнати незаконним та скасувати рішення сесії Октябрської районної у м. Полтава ради від 29 жовтня 2009 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрського районної у м. Полтава ради від 27 жовтня 2009 року № 475, яким затверджено проект відведення та передано у власність ОСОБА_1 зі складу земель житлової та громадської забудови міста земельну ділянку по АДРЕСА_1, площею 1 000 кв. м для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд; визнати недійсним Державний акт на право власності від 25 грудня 2009 року серії НОМЕР_1 на земельну ділянку, площею 1 000 кв. м, виданого на ім`я ОСОБА_1 ; зобов`язати ОСОБА_1 повернути до земель запасу Полтавської міської ради земельну ділянку по АДРЕСА_1, площею 1 000 кв. м, кадастровий номер НОМЕР_2, вартістю 114 016 грн.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Рішенням Октябрського районного суду м. Полтави від 31 січня 2018 року позов першого заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області задоволено.

Визнано незаконним та скасовано рішення виконавчого комітету Октябрської (Шевченківської) районної у м. Полтаві ради від 28 липня 2009 року № 332 про надання ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту відведення зі складу земель житлової та громадської забудови міста земельну ділянку по АДРЕСА_1, площею 1 000 кв. м для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.

Визнано незаконним та скасовано рішення сесії Октябрської (Шевченківської) районної у м. Полтаві ради від 30 липня 2009 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 28 липня 2009 року № 332 про надання ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту відведення зі складу земель житлової та громадської забудови міста указану земельну ділянку.

Визнано незаконним та скасовано рішення виконавчого комітету Октябрської (Шевченківської) районної у м. Полтаві ради від 27 жовтня 2009 року за № 475 про затвердження ОСОБА_1 проект відведення та передачу у власність зі складу земель житлової та громадської забудови міста указану земельну ділянку.

Визнано незаконним та скасовано рішення сесії Октябрської (Шевченківської) районної у м. Полтава ради від 29 жовтня 2009 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрського районної у м. Полтава ради від 27 жовтня 2009 року № 475, яким затверджено проект відведення та передано у власність ОСОБА_1 зі складу земель житлової та громадської забудови міста указану земельну ділянку.

Визнано недійсним державний акт на право власності від 25 грудня 2009 року на земельну ділянку, площею 1 000 кв. м, виданого на ім`я ОСОБА_1

Зобов`язано ОСОБА_1 повернути до земель запасу Полтавської міської ради земельну ділянку по АДРЕСА_1, площею 1 000 кв. м, вартістю 114 016 грн.

Вирішено питання про розподіл судових витрат.

Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки, виділеної у власність ОСОБА_3 з жовтня 2009 року на підставі рішення виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 27 жовтня 2009 року № 475, не приймалося, розроблені проекти землеустрою щодо відведення у власність вказаної земельної ділянки та технічна документація на земельну ділянку не відповідають вимогам чинного законодавства, протиправність дій завідуючогоПолтавським сектором охорони навколишнього середовища Державного управління охорони навколишнього середовища у Полтавській області ОСОБА_2. щодо погодження проектів землеустрою з відведення у власність, зокрема, спірної земельної ділянки із земель пам`ятки природи встановлена вироком суду, тому суд дійшов висновку про обґрунтованість та доведеність позову прокурора.

При цьому, оскільки про допущені у діяльності Октябрської районної у м. Полтаві ради порушення вимог законодавства першому заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області стало відомо лише у січні 2014 року, після проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, то суд вважав, що прокурором не пропущено строк позовної давності.

Короткий зміст судового рішення суду апеляційної інстанції

Постановою Апеляційного суду Полтавської області від 02 квітня 2018 року, апеляційну скаргу представника ОСОБА_1 - ОСОБА_4 залишено без задоволення. Рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 31 січня 2018 року залишено без змін.

Судове рішення апеляційного суду мотивовано тим, що прокурором доведено факт незаконності передачі спірної земельної ділянки у приватну власність, а, отже, й законність та обґрунтованість позовних вимог.

Апеляційний суд відхилив посилання відповідача ОСОБА_1 про пропуск прокурором строку позовної давності, звернувши увагу на постанову прокурора Полтавської місцевої прокуратури від 23 січня 2014 року, на підставі якої проведено перевірку у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів у діяльності Полтавської міської ради. Суд вважав, що саме з цього часу прокурору стало відомо про порушення земельного законодавства, а з позовом він звернувся до суду у грудні 2016 року, тому доводи про пропуск строку позовної давності суд вважав помилковим та таким, що не узгоджується з обставинами справи.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У травні 2018 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права й порушення норм процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати, та постановити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

Аргументи учасників справи

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

Касаційна скарга мотивована тим, що матеріали справи не містять жодного доказу про існування рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування про створення парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення та що виділена йому земля відноситься до земель природно-заповідного фонду.

Вважає, що прокурором пропущено строк позовної давності, оскільки про рішення виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради за 2008-2010 роки він був обізнаний ще 25 травня 2010 року, оскільки на вимогу прокурора такі рішення надавалися Октябрською районною у м. Полтаві радою. Апеляційний суд взагалі не надав вказаним обставинам оцінку.

Доводи особи, яка подала відзив на касаційну скаргу

У червні 2018 року перший заступник керівника Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області подав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому вказує про те, що доводи касаційної скарги не спростовують законність та правильність судових рішень судів попередніх інстанції. Вважає, що під час розгляду судами справи, було беззаперечно доведено порушення законодавства під час виділення землі ОСОБА_1 .

Фактичні обставини справи, встановлені судами

Рішенням виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 28 липня 2009 року № 332 ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення проекту відведення зі складу земель житлової та громадської забудови міста земельної ділянки, площею 1 000,16 кв. м, для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд зі складу земель житлової та громадської забудови міста, що розташована за адресою: АДРЕСА_1.

Рішенням сесії Октябрської районної у м. Полтаві ради від 30 липня 2009 року затверджено рішення виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 28 липня 2009 року № 332.

Рішенням виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 27 жовтня 2009 року № 475 було затверджено проект відведення та передано у власність ОСОБА_1 зі складу земель житлової чи громадської забудови міста вищевказану земельну ділянку.

Рішенням сесії Октябрської районної у м. Полтава ради від 29 жовтня 2009 року затверджено рішення виконавчого комітету Октябрського районної у м. Полтава ради від 27 жовтня 2009 року № 475.

25 грудня 2009 року ОСОБА_1 видано Державний акт на право власності серії НОМЕР_1 та земельна ділянка має кадастровий номер НОМЕР_2 .

Рішенням виконавчого комітету Полтавської міської ради депутатів трудящих від 24 грудня 1970 року № 555 затверджено та взято під охорону, зокрема, пам`ятку природи місцевого значення парк "Перемога" на площі 10 га по пр. Першотравневому, 20 та закріплено її за виконавчим комітетом Полтавської міської ради.

Рішенням Полтавської обласної ради депутатів трудящих від 20 червня 1972 року №242 "Про віднесення пам`яток природи місцевого значення за категоріями згідно нової класифікації та затвердження нововиявлених заповідних територій і природних об`єктів" затверджені рішеннями облвиконкому, зокрема, від 24 грудня 1970 року № 555, пам`ятки природи місцевого значення віднесено до категорії парків-пам`яток садово-паркового мистецтва, та затверджено додатково виявлені парки-пам`ятки згідно додатку № 2, зокрема, парк "Перемога".

Рішенням виконкому Полтавської обласної ради від 22 листопада 1984 року № 453 затверджено межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення, згідно якого парк "Перемога" віднесено до парку-пам`ятки садового-паркового мистецтва місцевого значення на площі 30,9 га.

27 травня 2001 року Дирекцією міського парку культури та відпочинку взято на себе охоронне зобов`язання по забезпеченню режиму охорони та збереження вказаного об`єкту природно-заповідного фонду на площі 30,9 га.

Крім того, постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 20 січня 2014 року та ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2014 року, що набрали законної сили, встановлено, що станом на 01 січня 2009 року, 01 січня 2011 року та 01 січня 2013 року земельні ділянки парку "Перемоги" площею 30,9 га мали статус об`єкта природно-заповідного фонду.

Відповідно до пункту 2.8 наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 05 листопада 2004 року № 434 (z1470-04) у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлених у натурі меж території та об`єктів природно заповідного фонду природоохоронний орган використовує документи щодо їх створення чи резервування для визначення місць розташування згаданих територій та об`єктів їх збереження.

2. Мотивувальна частина

Позиція Верховного Суду

Згідно з положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає частковому задоволенню.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права

Частиною третьою статті 3 ЦПК України передбачено, що провадження у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до частини першої статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.

Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Зазначеним вимогам закону рішення апеляційного суду не відповідає.

Встановивши обставини справи, суди попередніх інстанцій вважали доведеним факт того, що землі парку "Перемоги" віднесені до земель природно-заповідного фонду, як пам`ятка садово-паркового мистецтва.

Пославшись на пункт "в" частини четвертої статті 83 ЗК України, суди вказали, що землі парку "Перемоги" не можуть бути передані у приватну власність, відтак, органом місцевого самоврядування було здійснено передачу земель природно-заповідного фонду у приватну власність ОСОБА_1 всупереч нормам чинного законодавства.

Крім того, суди взяли до уваги, що вироком Київського районного суду м. Полтави від 23 квітня 2015 року визнано завідуючого Полтавським сектором охорони навколишнього середовища Державного управління охорони навколишнього середовища у Полтавській області ОСОБА_2 винним у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 367 КК України (2341-14) .

Зазначеним вироком встановлено протиправність дій ОСОБА_2 щодо погодження проектів землеустрою з відведення у власність 17 земельних ділянок із земель пам`ятки природи місцевого значення - парка "Перемоги" для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, загальною площею 1,62 га, у тому числі і належної ОСОБА_1 земельної ділянки.

При цьому, оскільки про допущені в діяльності Октябрської районної у м. Полтаві ради порушення вимог законодавства першому заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області стало відомо лише у січні 2014 року, після проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, то суди вважали, що прокурором не пропущено строк позовної давності.

Проте з такими висновками судів погодитися не можна.

Стаття 15 ЦК України закріплює право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Частиною другою статті 2 ЦК України передбачено, що одним з учасників цивільних правовідносин є держава, яка згідно зі статтями 167, 170 цього Кодексу набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом, та діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.

За частиною другою статті 3 ЦПК України 2004 року у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси.

Одним з таких органів є прокуратура, на яку пунктом 2 статті 121 Конституції України у редакції на час пред`явлення позову покладено представництво інтересів держави у випадках, визначених законом.

Відповідно до статті 256 ЦК України позовна давність - це строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу.

Загальна позовна давність встановлюється тривалістю у три роки (стаття 257 ЦК України).

При цьому відповідно до частин першої та п`ятої статті 261 ЦК України перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.

Разом з тим, згідно із частинами третьою, четвертою статті 267 ЦК України позовна давність застосовується судом лише за заявою сторони у спорі, зробленою до винесення ним рішення. Сплив позовної давності, про застосування якої заявлено стороною у спорі, є підставою для відмови в позові.

Представником Шевченківської районної у м. Полтаві ради та виконавчого комітету Шевченківської районної у м. Полтаві ради заявлено про застосування наслідків спливу позовної давності (том 1, а. с. 295-297).

При цьому представник відповідачів вказував, що прокурор був обізнаний у прийнятті оскаржуваних рішень ще з 25 травня 2010 року, оскільки на свій запит отримав рішення виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради за 2008-2010 роки (том 1, а. с. 298-299).

Зважаючи на вказане, під час перегляду справи апеляційним судом ОСОБА_1 вказував, що прокурор мав реальну можливість протягом трьох років звернутися до суду з позовом, оскільки, крім наведеного, факт виділення під забудову спірних земельних ділянок був загальновідомим, проте з даним позовом прокурор звернувся лише у грудні 2016 року, тобто після спливу строку позовної давності.

Апеляційний суд, вказавши, що першому заступнику керівника Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області стало відомо про порушення вимог законодавства лише у січні 2014 року, після проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів Октябрською районною у м. Полтаві радою, взагалі не звернув уваги на приведені вище доводи заяви представника виконавчого комітету Шевченківської районної у м. Полтаві ради, Шевченківської районної у м. Полтаві ради та апеляційної скарги ОСОБА_1, не надав їм оцінку та не з`ясував, коли саме прокурор довідався або міг довідатися про порушення вимог законодавства відповідачами та чи є у нього поважні причини для його поновлення.

При цьому апеляційному суду при новому розгляді справи слід звернути увагу на правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (провадження № 14-208цс18), зокрема про те що в разі подання позову суб`єктом, право якого порушене, і в разі подання позову в інтересах держави прокурором, перебіг позовної давності за загальним правилом починається від дня, коли про порушення права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися суб`єкт, право якого порушене, зокрема, держава в особі органу, уповноваженого нею виконувати відповідні функції у спірних правовідносинах. Перебіг позовної давності починається від дня, коли про порушення права держави або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися прокурор, лише у таких випадках: 1) якщо він довідався чи міг довідатися про таке порушення або про вказану особу раніше, ніж держава в особі органу, уповноваженого нею здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; 2) якщо держава не наділила зазначеними функціями жодний орган.

Аналогічні правові висновки викладені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 17 жовтня 2018 року у справі № 362/44/17 (провадження № 14-183 цс 18).

Оскільки держава зобов`язана забезпечити належне правове регулювання відносин і відповідальна за прийняті її органами незаконні правові акти, їх скасування не повинне ставити під сумнів стабільність цивільного обороту, підтримувати яку покликані норми про позовну давність, тому, на відміну від інших учасників цивільних правовідносин, держава несе ризик спливу строку позовної давності на оскарження нею незаконних правових актів державних органів, якими порушено право власності чи інше речове право.

Європейський суд з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції (пункт 1 статті 32 Конвенції), наголошує, що "позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до суду після закінчення певного періоду після скоєння правопорушення. Термін позовної давності, що є звичайним явищем у національних законодавствах держав - учасників Конвенції, виконує кілька завдань, в тому числі забезпечує юридичну визначеність та остаточність, запобігаючи порушенню прав відповідачів, які можуть трапитись у разі прийняття судом рішення на підставі доказів, що стали неповними через сплив часу" (пункт 570 рішення від 20 вересня 2011 року за заявою № 14902/04 у справі ВАТ "Нафтова компанія "Юкос" проти Російської Федерації (OAO Neftyanaya kompaniya YUKOS v. Russia); пункт 51 рішення від 22 жовтня 1996 року за заявами № 22083/93, 22095/93 у справі "Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства" (Case of Stubbings and others v. The United Kingdom)).

Таким чином, апеляційний суд у порушення вимог статей 263- 265, 382 ЦПК України, вищевказаних положень закону та обставин справи не врахував, доводів учасників процесу не перевірив та дійшов передчасного висновку про початок перебігу позовної давності з січня 2014 року.

Відповідно до вимог частини першої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

Оскільки суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості під час розгляду справи в касаційному порядку встановлювати нові обставини або вважати доведеними обставини, що не були встановлені судами попередніх інстанцій, то усунути вказані недоліки розгляду справи на стадії касаційного перегляду неможливо, тому справу необхідно передати на новий розгляд до суду апеляційної інстанції

При новому розгляді справи, суду апеляційної інстанції необхідно також врахувати мотиви і висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2018 року у справі № 14-85цс15, на виконання вимог частини четвертої статті 263 ЦПК України про те, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Відповідно до пунктів 1, 2 частини третьої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.