У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з указаним позовом, у якому просила визнати незаконними та скасувати: рішення Кременчуцької міськради від 29 листопада 2016 року та 13 червня 2017 року "Про затвердження переліку об`єктів комунальної власності територіальної громади м. Кременчука та реєстрацію права власності"; пункт 1.3 рішення виконкому Кременчуцької міськради від 28 вересня 2017 року № 1042 "Про передачу в оренду приміщень та продовження договорів оренди приміщень, які належать до комунальної власності територіальної громади м. Кременчука"; рішення державного реєстратора виконкому Кременчуцької міськради від 25 квітня 2017 року № 20204381 та 31 липня 2017 року № 21706360 про державну реєстрацію права комунальної власності.

На обґрунтування своїх вимог ОСОБА_1 зазначила, що їй на праві власності належить квартира АДРЕСА_1 . Відповідно до статті 382 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України (435-15) ) та Закону України від 29 листопада 2001 року № 2866-III "Про об`єднання співвласників багатоквартирного будинку" (2866-14) (далі - Закон № 2866-III (2866-14) ) їй та іншим власникам квартир цього будинку на рівних умовах належать приміщення загального користування (під`їзди, підвали, сходові клітини та інше).

Проте усупереч указаним нормам матеріального права відповідач прийняв рішення про віднесення до об`єктів комунальної власності територіальної громади м. Кременчука Полтавської області нежилих приміщень площею 7,1 та 8,0 кв. м у будинку на АДРЕСА_2 .

28 вересня 2017 року Кременчуцька міськрада прийняла рішення про передачу вказаних нежитлових приміщень площею 7,1 та 8,0 кв. м фізичній особі - підприємцю (далі - ФОП) ОСОБА_2 для роздрібної торгівлі.

Вважає вказані рішення незаконними і такими, що підлягають скасуванню, оскільки вони прийняті без згоди та поза волею мешканців будинку, у спільній сумісній власності яких перебувають зазначені нежитлові приміщення.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 31 липня 2018 року провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 255 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України (1618-15) ), оскільки справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Постановою Апеляційного суду Полтавської області від 19 вересня 2018 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення. Ухвалу Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 31 липня 2018 року залишено без змін.

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, керувався тим, що вказаний спір не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства з огляду на те, що предметом позову є публічно-правовий спір, оскаржувані позивачкою рішення не є рішеннями індивідуальної дії, прийняті суб`єктом владних повноважень, що виключає розгляд справи за правилами цивільної юрисдикції, а підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У жовтні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просила скасувати рішення судів першої й апеляційної інстанцій, справу передати до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу

Касаційну скаргу мотивовано тим, що наслідки, спричинені оскаржуваними рішеннями суб`єкта владних повноважень, мають майновий характер та пов`язані з реалізацією позивачкою майнових або особистих немайнових інтересів, тому справа повинна розглядатися в порядку цивільного судочинства.

Позов подано на захист порушених прав позивачки, що виразилося в незаконному позбавленні її права спільної сумісної власності на приміщення загального користування площею 7,1 та 8,0 кв. м у будинку, в якому знаходиться її квартира.

Вважає, що відповідачі порушили її цивільні права, які мають захищатися у порядку цивільного судочинства. Суди порушили предметну юрисдикцію справи, вважаючи, що спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Позиція інших учасників справи

У відзиві на касаційну скаргу Кременчуцька міськрада просила залишити скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін, посилаючись на їх законність та обґрунтованість. Зазначила, що позивачка 20 серпня 2018 року звернулася з аналогічним позовом, але в порядку адміністративного судочинства до Полтавського окружного адміністративного суду, який ухвалою від 24 вересня 2018 року відкрив провадження у справі. Указане, на її думку, свідчить про те, що позивачка визнає законність оскаржуваних нею судових рішень.

Рух справи у суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 05 листопада 2018 року відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 18 лютого 2019 року справу призначено до судового розгляду.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 27 лютого 2019 року справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частину шосту статті 403 ЦПК України, яка передбачає, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції.

Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 20 березня 2019 року справу прийнято для продовження розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами (у порядку письмового провадження).

Позиція Великої Палати Верховного Суду

Заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі та відзиві доводи, матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню.

У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.

За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII"Про судоустрій і статус суддів" суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.

З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.

Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.

Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до його відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.

При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів, що спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства з тих підстав, що предметом позову є публічно-правовий спір, оскаржувані позивачкою рішення прийняті суб`єктом владних повноважень, керуючись такими міркуваннями.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у зазначеній редакції).

Згідно із частиною другою статті 4, пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України (у вказаній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).

Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.

Аналогічну норму закріплено у частині першій статті 19 КАС України у редакції від 03 жовтня 2017 року.

З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, наведеними у статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Законодавчо визначено, що правовою формою діяльності органів місцевого самоврядування є видання ними нормативно-правових актів та правових актів індивідуальної дії.

У статті 16 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР (280/97-ВР) ; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) зазначено, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Рішення про наділення міських рад правами щодо управління майном і фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад районів у містах, приймається на місцевих референдумах відповідних районних у містах громад. У разі якщо територіальна громада району в місті внаслідок референдуму не прийме рішення про передачу права управління майном та фінансами відповідній міській раді, а територіальна громада міста або міська рада не прийняла рішення про створення органів місцевого самоврядування районів у місті, міська рада здійснює управління майном та фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад районів у містах, та несе відповідальність перед громадою відповідного району у місті. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Статтею 25 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України (254к/96-ВР) , цим та іншими законами до їх відання.

Питання права комунальної власності регулюється статтею 60 Закону № 280/97-ВР, у якій зазначено, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження. Спадщина, визнана судом відумерлою, переходить у власність територіальної громади за місцем відкриття спадщини.

Підставою для набуття права комунальної власності є передача майна територіальним громадам безоплатно державою, іншими суб`єктами права власності, а також майнових прав, створення, придбання майна органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах безпосередньо або через органи місцевого самоврядування можуть об`єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об`єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій і створювати для цього відповідні органи і служби.

Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.

Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб`єктів. Об`єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб`єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом.

Сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради мають право:

1) вносити пропозиції про передачу або продаж у комунальну власність відповідних територіальних громад підприємств, установ та організацій, їх структурних підрозділів та інших об`єктів, що належать до державної та інших форм власності, якщо вони мають важливе значення для забезпечення комунально-побутових і соціально-культурних потреб територіальних громад;

2) на переважне придбання в комунальну власність приміщень, споруд, інших об`єктів, розташованих на відповідній території, якщо вони можуть бути використані для забезпечення комунально-побутових та соціально-культурних потреб територіальних громад;

3) мати об`єкти комунальної власності за межами відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

У справі, що розглядається, ОСОБА_1 просила визнати незаконними та скасувати:

- рішення Кременчуцької міськради від 29 листопада 2016 року та 13 червня 2017 року "Про затвердження переліку об`єктів комунальної власності територіальної громади м. Кременчука та реєстрацію права власності";

- пункт 1.3 рішення виконкому Кременчуцької міськради від 28 вересня 2017 року № 1042 "Про передачу в оренду приміщень та продовження договорів оренди приміщень, які належать до комунальної власності територіальної громади м. Кременчука";

- рішення державного реєстратора виконкому Кременчуцької міськради від 25 квітня 2017 року № 20204381 та 31 липня 2017 року № 21706360 про державну реєстрацію права комунальної власності.

На обґрунтування своїх вимог ОСОБА_1 посилалася на те, що відповідач незаконно прийняв рішення про віднесення до об`єктів комунальної власності територіальної громади м. Кременчука Полтавської області нежилих приміщень площею 7,1 та 8,0 кв. м у будинку на АДРЕСА_2, оскільки відповідно до положень статті 382 ЦК України та Закону № 2866-III (2866-14) їй та іншим власникам квартир цього будинку на рівних умовах належать приміщення загального користування (під`їзди, підвали, сходові клітини та інше).

Частиною другою статті 382 ЦК України передбачено, що усі власники квартир та нежитлових приміщень у багатоквартирному будинку є співвласниками на праві спільної сумісної власності спільного майна багатоквартирного будинку. Спільним майном багатоквартирного будинку є приміщення загального користування (у тому числі допоміжні), несучі, огороджувальні та несуче-огороджувальні конструкції будинку, механічне, електричне, сантехнічне та інше обладнання всередині або за межами будинку, яке обслуговує більше одного житлового або нежитлового приміщення, а також будівлі і споруди, які призначені для задоволення потреб усіх співвласників багатоквартирного будинку та розташовані на прибудинковій території, а також права на земельну ділянку, на якій розташований багатоквартирний будинок та його прибудинкова територія, у разі державної реєстрації таких прав.

Разом з тим згідно з частиною першою статті 1 Закону № 2866-III суть приватизації державного житлового фонду полягає у відчуженні на користь громадян України, а отже, у їхню власність як квартир (будинків), кімнат у квартирах та одноквартирних будинках, де мешкають два і більше наймачів, так і належних до них господарських споруд і приміщень (підвалів, сараїв тощо) державного житлового фонду. Закон врегульовує також відносини, пов`язані з виникненням, оформленням та набуттям права приватної власності на квартири та інші об`єкти приватизації державного житлового фонду.

У рішенні Конституційного Суду України від 02 березня 2004 року № 4-рп/2004 (v004p710-04) (справа про права співвласників на допоміжні приміщення багатоквартирних будинків) зазначено, що допоміжні приміщення (підвали, сараї, кладовки, горища, колясочні і т. ін.) передаються безоплатно у спільну власність громадян одночасно з приватизацією ними квартир багатоквартирних будинків, підтвердження права власності на допоміжні приміщення не потребує здійснення додаткових дій, зокрема створення об`єднання співвласників багатоквартирного будинку, вступу до нього.

Набуте громадянами право на квартири державного житлового фонду та належні до них допоміжні приміщення є непорушним (стаття 41 Конституції України), забезпечується державою і захищається судом (стаття 55 Конституції України).

Відповідно до Конституції України (254к/96-ВР) всі суб`єкти права власності рівні перед законом. У багатоквартирних будинках, де не всі квартири приватизовані чи приватизовані повністю, власник (власники) неприватизованих квартир (їх правонаступники) і власники приватизованих квартир багатоквартирного будинку є рівноправними співвласниками допоміжних приміщень. Вони є рівними у праві володіти, користуватися і розпоряджатися допоміжними приміщеннями. Ніхто з власників квартир не має пріоритетного права користуватися та розпоряджатися цими приміщеннями, в тому числі і з питань улаштування мансард, надбудови поверхів і т.ін.

Відповідно до цивільного законодавства України (статті 355, 356 ЦК України) розпорядження майном, що є спільною частковою власністю, здійснюється за згодою всіх співвласників, а за відсутності згоди - спір вирішується судом.

За загальним правилом, передбаченим у пунктах 1, 3 частини першої статті 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.

Частиною першою статті 19 ЦПКУкраїни у редакції від 03 жовтня 2017 року визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають з приватноправових відносин.

Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до положень ЦК України (435-15) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Статтею 16 цього Кодексу передбачено, що кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.

За змістом положень указаних норм права суд шляхом вчинення провадження у справах здійснює захист осіб, права й охоронювані законом інтереси яких порушені або оспорюються. Розпорядження своїм правом на захист є приписом цивільного законодавства і полягає в наданні особі, яка вважає свої права порушеними, невизнаними або оспорюваними, можливості застосувати способи захисту, визначені законом або договором.

Установивши наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або охоронюваного законом інтересу, про захист яких подано позов, суд з`ясовує наявність чи відсутність факту їх порушення або оспорення і відповідно ухвалює рішення про захист порушеного права або відмовляє позивачу в захисті, встановивши безпідставність та (або) необґрунтованість заявлених вимог.

Відповідно до частини першої статті 393 ЦК України правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, який не відповідає законові і порушує права власника, за позовом власника майна визнається судом незаконним та скасовується.

У справі, що розглядається, суть позовних вимог ОСОБА_1 зводиться до оскарження рішень Кременчуцької міськради, виконкому Кременчуцької міськради, державного реєстратора виконкому Кременчуцької міськради, якими вирішувалося питання комунальної власності територіальної громади м. Кременчука Полтавської області, чим, на думку позивачки, порушено її право як співвласника спільного майна багатоквартирного будинку.

Тобто між сторонами у справі існує спір про право, тобто приватноправовий спір, який підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.

Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

З огляду на характер спору, суб`єктний склад правовідносин, предмет і підстави заявлених вимог цей спір має вирішуватися за правилами ЦПК України (1618-15) як приватноправовий.

За таких обставин суд помилково закрив провадження у справі.

Відповідно до частини шостої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.

Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне касаційну скаргу задовольнити, оскаржувані судові рішення першої й апеляційної інстанцій скасувати, справу передати для продовження розгляду до суду першої інстанції. У такому разі розподіл судових витрат згідно зі статтею 141 ЦПК України не проводиться.