Постанова

Іменем України

12 грудня 2018 року

м. Київ

справа № 495/9141/16-ц

провадження № 61-26012св18

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Червинської М. Є.,

суддів: Антоненко Н. О., Журавель В. І., Крата В. І. (суддя-доповідач), Курило В. П.,

учасники справи:

позивач - виконуючий обов'язки Першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури,

відповідачі: Затоківська селищна рада, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5,

третя особа - виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради,

розглянув у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області на рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 14 лютого 2017 року у складі судді: Заверюха В. О., та ухвалу апеляційного суду Одеської області від 15 червня 2017 року у складі суддів: Драгомерецького М. М., Черевка П. М., Громіка Р. Д.,

ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2016 року виконуючий обов'язки першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури звернувся до суду в інтересах держави із позовом до Затоківської селищної ради, ОСОБА_2 О, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, третя особа - виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради, про визнання незаконним рішення, визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку.

Позовна заява обґрунтована тим, що між Затоківською селищною радою та фірмою "Харрісонс-Транс-Сервіс" 23 березня 2006 року укладено договір оренди земельної ділянки загальною площею 1,304 га терміном на 25 років для будівництва та експлуатації закладу відпочинку, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_5, зареєстрований у Білгород-Дністровському міському відділі Одеської регіональної філії ДП "Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах", про що у Книзі записів державної реєстрації договорів оренди землі вчинено запис за № 04.06.506.00045 від 27 березня 2006 року.

На підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок відділом Держгекадастру у м. Білгород-Дністровському проведено державну реєстрацію земельних ділянок: площею 0,0965 га по АДРЕСА_4 (кадастровий НОМЕР_1); площею 0,0964 га по АДРЕСА_3 (кадастровий НОМЕР_3); площею 0,0482 га по АДРЕСА_2 (кадастровий НОМЕР_2); площею 0,0965 га по АДРЕСА_1 (кадастровий НОМЕР_4) із земель, наданих раніше у користування фірмі "Харрісонс-Транс-Сервіс".

Затоківською селищною радою на підставі рішення від 20 серпня 2015 року № 3255 передано ОСОБА_2 у власність земельну ділянку площею 0,0965 га, кадастровий НОМЕР_1 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_4; рішенням від 20 серпня 2015 року №3253 передано ОСОБА_4 у власність земельну ділянку, площею 0,0964 га, кадастровий НОМЕР_3 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_3; рішенням від 20 серпня 2015 року №3256 передано ОСОБА_3 у власність земельну ділянку площею 0,0482 га, кадастровий НОМЕР_2 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2; рішенням від 20 серпня 2015 року №3254 передано ОСОБА_5 у власність земельну ділянку площею 0,0965 га, кадастровий НОМЕР_4 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1.

Державним реєстратором реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області за результатами розгляду документів, поданих ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_6 для оформлення права власності, видані свідоцтва про право власності на нерухоме майно, а саме: свідоцтво серії НОМЕР_5, індексний № 44323235 щодо земельної ділянки площею 0,0965 га для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_4, яке зареєстровано згідно рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 14 вересня 2015 року №24400511; свідоцтво серії НОМЕР_8, індексний № 44381375 щодо земельної ділянки площею 0,0964 га для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_3, яке зареєстровано згідно рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 14 вересня 2015 року № 24404486; свідоцтво серії НОМЕР_6, індексний № 44392121 щодо земельної ділянки площею 0,0482 га для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2, яке зареєстровано згідно рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 14 вересня 2015 року № 24402631 та свідоцтво серії НОМЕР_7, індексний №44383678 щодо земельної ділянки площею 0,0965 га для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1, яке зареєстровано згідно рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 14 вересня 2015 року № 24404277.

Підставою для формування зазначених земельних ділянок стала технічна документація із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок, внаслідок чого на підставі такої технічної документації із земельної ділянки загальною площею 1,304 га, яка раніше перебувала у користуванні фірми "Харрісонс-Транс-Сервіс", сформовано ряд окремих земельних ділянок, у тому числі земельні ділянки відповідачів ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5

Натомість, виходячи з того, що цільове призначення земельної ділянки, яка перебувала у користуванні фірми "Харрісонс-Транс-Сервіс" у вигляді ТОВ, зазначено як будівництво об'єктів рекреаційного призначення, то після поділу цієї земельної ділянки Затоківська селищна рада мала розпорядитись відповідно до цього ж цільового призначення, а не передавати земельну ділянку у власність для індивідуального дачного будівництва. У зв'язку з цим, у даному випадку має місце формування нової земельної ділянки (з іншими межами, конфігурацією, площею та цільовим призначенням), що в свою чергу вимагає виготовлення такого виду документації із землеустрою як проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Позивач вважав, що ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5 право власності на вказані земельні ділянки набуті з порушенням вимог діючого законодавства, у зв'язку з цим, позивач просив визнати незаконними рішення Затоківської селищної ради від 20 серпня 2015 року № 3255, № 3253, № 3256, № 3254 щодо передачі відповідачам у власність земельних ділянок та визнати недійними свідоцтва про право власності на нерухоме майно, які видані відповідачам: серії НОМЕР_5, серії НОМЕР_8, серії НОМЕР_6, серії НОМЕР_7.

Рішенням Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 14 лютого 2017 року, залишеним без змін постановою апеляційного суду Одеської області від 15 червня 2017 року, у задоволенні позову Білгород-Дністровської місцевої прокуратури відмовлено.

Рішення судів мотивовано тим, що Затоківською селищною радою, на території якої перебуває нерухоме майно, в межах своїх повноважень прийнятті рішення щодо передачу у приватну власність відповідачам спірних земельних ділянок на яких знаходяться дачні будинки, які належать відповідачам на підставі договорів купівлі продажу. Допущені органом місцевого самоврядування порушення не можуть бути безумовною підставою для визнання незаконними рішення про передачу земельних ділянок та як наслідок скасування свідоцтв про право власності на спірні земельні ділянки у порушення права власності набувачів, якщо вони не допущені внаслідок винної, протиправної поведінки відповідачів, яким земельні ділянки були передані у власність. Під час розгляду справи будь-яких порушень відповідачів під час реалізації ними свого права на землю, як власників дачних будинків, допущено не було, а тому на думку суду позов задоволенню не підлягає. При цьому апеляційним судом зазначено про те, що необхідно звертати увагу на передумову зміни виду використання спірних земельних ділянок. Було змінено вид використання земельної ділянки у зв'язку із реконструкцією та зміною типу будівлі, яка розташована на земельній ділянці. При цьому, фактично, вказана зміна виду використання відбулася до передачі ділянок у власність відповідачам, оскільки котеджі було реконструйовано у дачні будинки задовго до їх продажу відповідачам. Крім того, TOB "Харрісон-Транс-Сервіс" мало права самостійно визначати вид використання ділянки відповідно до частини п'ятої статті 20 ЗК України, в тому числі мало право обирати тип будівлі, яка буде розміщена на земельній ділянці яка перебувала у його користуванні, серед переліку тих, які дозволено розміщувати на землях рекреаційного призначення. Отримуючи право власності на дачні будинки, які розташовані на спірних земельних ділянках, відповідачі згідно до вимог ЗК України (2768-14) , отримали право на земельні ділянки в тому ж обсязі, в якому воно належало попередньому власнику нерухомості - TOB "Харрісон-Транс-Сервіс", який добровільно продав котеджі у власність відповідачам за договорами купівлі-продажу. Також суди послались на практику Європейського суду з прав людини, відповідно до якої самі по собі допущені органами влади порушення при передачі майна у власність особи не можуть буті безумовною підставою для повернення цього майна державі, якщо вони не допущені внаслідок винної, протиправної поведінки самого набувача майна.

У липні 2017 року заступник прокурора Одеської області звернувся через засоби поштового зв'язку до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 14 лютого 2017 року та ухвалу апеляційного суду Одеської області від 15 червня 2017 року, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалу суду апеляційної інстанції і ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов.

Касаційна скарга мотивована тим, що ТОВ "Харрісон-Транс-Сервіс" порушено умови договору оренди земельної ділянки рекреаційного призначення та всупереч приписам статей 6, 7, 24 Закону України "Про оренду землі" спірну земельну ділянку поділено на декілька ділянок та збудовано на ній не заклад відпочинку, а індивідуальні дачні будинки, які у подальшому відчужено за договорами купівлі-продажу фізичним особам. Отже, ТОВ "Харрісон-Транс-Сервіс" з метою виведення у приватну власність земель рекреаційного призначення - пляжу на узбережжі Чорного моря, у порушення статей 20, 21, 116, 118 Земельного Кодексу України, статті 50 Закону України "Про землеустрій" здійснено незаконний поділ орендованої земельної ділянки, що свідчить про наявність схеми виведення цих земель з метою уникнення відчуження їх на конкурентних засадах шляхом безоплатної передачі у власність окремим фізичним особам. Пред'являючи позов, прокурор виходив саме з необхідності вирішення проблем суспільного значення, існування яких виправдовує застосування механізму повернення землі власнику. Відповідачам передано земельні ділянки у порушення законодавчо встановленого порядку, оскільки проект землеустрою щодо відведення їх у власність не розроблявся.

Вказується, що судами залишено поза увагою те, що попередньому користувачу земля надавалася в оренду для будівництва та експлуатації закладу відпочинку та відповідно для цієї мети останнім розроблявся проект землеустрою щодо їх відведення. У той час як відповідачам оскаржуваними рішеннями на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок, спірну землю передано вже у власність для індивідуального дачного будівництва. На час прийняття селищною радою оскаржених рішень - 20 серпня 2015 року, земельні ділянки не були вільними, не вилучалися у попереднього власника ТОВ "Харрісон-Транс-Сервіс" та йому не поверталися, через що селищна рада не мала можливості неповернуте майно надавати у власність іншим особам, оскільки договір оренди розірвано сторонами лише 17 грудня 2015 року, а повернуто землю за актом 20 грудня 2015 року. У частині п'ятій статті 20 ЗК України встановлюється обов'язок власників або користувачів використовувати земельні ділянки зазначеної категорії виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання. Таким чином, судами попередніх інстанцій не враховано, що відведені у користування на умовах оренди землі рекреаційного призначення з цільовим призначенням: для будівництва та експлуатації закладу відпочинку передано відповідачам у власність для індивідуального дачного будівництва без розробки нових проектів відведення земельних ділянок, тобто у порушення встановленого земельним законодавством порядку.

Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 18 вересня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі.

У листопаді 2017 року ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 надали заперечення, яке підписане представником ОСОБА_8, на касаційну скаргу, в якому просять касаційну скаргу відхилити, а оскаржені рішення залишити без змін. Заперечення мотивовано тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанції прийнято з додержанням матеріального та процесуального права. Порушень під час поділу земельної ділянки на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу позивачем не доведено. Цільове призначення земельної ділянки не змінилося, а вид використання земельної ділянки було змінено без розробки проекту відводу, що дозволено діючим законодавством. Також, передання земель під час діючого договору оренди не протирічить вимогам законодавства, оскільки ТОВ "Харрісон-Транс-Сервіс" продав відповідачам дачні будинки, які воно побудувало на ділянці, яка перебувала у його власності, а вже потім відповідачі звернулися до органу місцевого самоврядування щодо отримання земельних ділянок у власність для обслуговування нерухомості. Навіть якщо припустити можливість порушення з боку органу місцевого самоврядування, указане не повинно ставитися у вину фізичній особі та впливати на конституційно захищене право власності особи, яка зі своєї сторони не допустила жодних порушень.

У статті 388 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК (1618-15) України), в редакції Закону України № 2147-VІІІ від 3 жовтня 2017 року "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (2147а-19) , який набрав чинності 15 грудня 2017 року, передбачено, що судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIII Перехідні положення ЦПК України (1618-15) касаційні скарги (подання) на судові рішення у цивільних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного цивільного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

На підставі підпункту 6 пункту 1 розділу XIII Перехідні положення ЦПК (1618-15) України справу передано до Касаційного цивільного суду.

Ухвалою Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року справа призначена до судового розгляду.

Колегія суддів приймає частково аргументи, які викладені в касаційній скарзі, з таких мотивів.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Згідно пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, № 15123/03, 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 року).

Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

У пункті 3 частини першої статті 131-1 Конституції України міститься відсилання до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України від 14 жовтня 2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" (1697-18) .

У частині третій статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Тлумачення частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє зробити висновок, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (а) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (б) у разі відсутності такого органу.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Згідно з частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Відповідно до частини четвертої статті 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Аналогічні висновки зроблені в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 13 червня 2018 року у справі № 687/379/17, постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 31 жовтня 2018 року у справі № 911/360/17.

Проте при вирішенні спору суди не перевірили та не встановили наявність виключного випадку для подання позову виконувачем обов'язків першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури в інтересах держави. Зокрема, не з'ясували який суб'єкт владних повноважень не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави або ж, що такий суб'єкт владних повноважень відсутній.

Доводи касаційної скарги дають підстави для висновку, що оскаржені рішення ухвалено з порушенням норм процесуального права. У зв'язку з наведеним, колегія суддів вважає, що касаційну скаргу задовольнити частково, оскаржені рішення скасувати, а справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 400, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області задовольнити частково.

Рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 14 лютого 2017 року та ухвалу апеляційного суду Одеської області від 15 червня 2017 року скасувати.

Справу № 495/9141/16-ц передати на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий М. Є. Червинська

Судді: Н. О. Антоненко

В. І. Журавель

В. І. Крат

В. П. Курило