розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "ІНТЕР-БАРС"на постанову Господарського суду міста Києва від 23 січня 2007 року у справі за адміністративним позовом заступника Генерального прокурора України в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України до товариства з обмеженою відповідальністю "ІНТЕР-БАРС", Міністерства охорони навколишнього природного середовища України про визнання недійсним дозволу, зобов’язання вчинити певні дії та розірвання угоди,

Заступник Генерального прокурора України в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати недійсним спеціальний дозвіл на користування надрами № 2640 від 09.12.2004, виданий Державним комітетом природних ресурсів України ТОВ "ІНТЕР-БАРС"; зобов'язати Міністерство охорони навколишнього природного середовища України вчинити дії по анулюванню спеціального дозволу на користування надрами № 2640 від 09.12.2004, виданого Державним комітетом природних ресурсів України ТОВ "ІНТЕР-БАРС"; розірвати угоду № 2640 про умови користування нафтогазоносними надрами в межах ділянки "Матроська площа газової купольної структури"від 09.12.2004, укладену між Державним комітетом природних ресурсів України та ТОВ "ІНТЕР-БАРС".

Постановою Господарського суду міста Києва від 23 січня 2007 року позов задоволено повністю. ТОВ "ІНТЕР-БАРС"подало апеляційну скаргу та просить постанову скасувати, у позові відмовити, посилаючись на порушення судом 1-ої інстанції норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2008 року постанову суду першої інстанції скасовано, провадження у справі закрито.

Не погоджуючись з ухвалою суду апеляційної інстанції, відповідач Міністерство охорони навколишнього природного середовища України подало касаційну скаргу, яку ухвалою Вищого адміністративного суду України від 24 грудня 2008 року задоволено частково, ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2007 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників апелянта, представника позивача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є: 1) неповне з’ясування судом обставин, що мають значення для справи;2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4)порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах своїх повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією (254к/96-ВР) та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3)обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Так, судом першої інстанції встановлено, що 09.12.2004 р. Державним комітетом природних ресурсів України відповідно до рішення засідання Робочої комісії з розгляду питань надання надр у користування, ліцензій на види господарської діяльності, дозволів на буріння експлуатаційних свердловин на воду Державного комітету природних ресурсів України від 02.12.2004 р. (протокол № 25) було видано відповідачу-1 спеціальний дозвіл на користування надрами № 2640 (вид користування —геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислова розробка; об'єкт користування —Матроська купольна структура; корисні копалини —газ (метан) вугільних родовищ; місце знаходження об'єкту —Попаснянський район Луганської області; мета надрокористування —геологічне вивчення, у тому числі, дослідно-промислова розробка з метою дегазації вугленосної товщі з вилученням газу (метану) на Матроському куполі, оцінка запасів, затвердження запасів ДКЗ України; термін дії дозволу —5 років).

В якості невід'ємної частини спеціального дозволу № 2640 09.12.2004 р. Державний комітет природних ресурсів України та відповідач-1 уклали угоду про умови користування надрами, якою досягнуто згоди щодо основних її моментів, а саме: предмету угоди, характеристики ділянки надр, програми робіт, умов продовження, зупинення або анулювання дії спеціального дозволу, вимог щодо реалізації продукції, проведення та фінансування ліквідаційних робіт, відповідальності сторін, порядку вирішення спорів тощо.

Задовольняючи позовні вимоги суд 1-ої інстанції виходив з наступного.

Згідно зі ст. 4 Кодексу України про надра надра є виключною власністю народу України і надаються тільки у користування. Користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземні юридичні особи та громадяни (ст. 13).

Норми ч. 1 ст. 19 Кодексу про надра передбачають, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.

Відповідно до ч. 1, 3 Закону України "Про нафту і газ" (2665-14) спеціальні дозволи на користування нафтогазоносними надрами надаються на конкурсних засадах у порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України відповідно до статті 15 цього Закону. У разі відкриття покладу нафти і газу користувач нафтогазоносними надрами, який здійснював пошук і розвідку родовищ за інших рівних умов, які були оприлюднені як умови конкурсу відповідно до статті 15 цього Закону, має переважне право на одержання спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами цієї ділянки для видобування нафти і газу.

Згідно зі ст. 15 Закону України "Про нафту і газ" конкурс по видачі спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами визнається таким, що відбувся, якщо у ньому взяло участь не менше двох учасників.

У разі, якщо лише один суб'єкт підприємницької діяльності подав заявку на отримання спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, а відсутність інших учасників зумовлена причинами, що визнані об'єктивними спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр, то спеціальний дозвіл на користування нафтогазоносними надрами надається заявникові за умови його відповідності усім вимогам, які встановлені органом, що проводить конкурс.

Обов'язковою умовою участі в конкурсі є надання заявником повної та достовірної інформації про себе відповідно до встановленої процедури проведення конкурсу, а спеціальний дозвіл на користування нафтогазоносними надрами надається заявнику не пізніше ніж через 60 днів з моменту визнання його переможцем конкурсу. Протягом цього строку має бути завершено всі необхідні процедури, передбачені чинним законодавством, та укладено угоду про умови користування нафтогазоносними надрами.

Умови проведення конкурсів на отримання спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами розробляються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр і затверджуються Кабінетом Міністрів України, а конкурсний відбір здійснюється постійно діючою конкурсною комісією при спеціально уповноваженому центральному органі виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр. При оголошенні конкурсу спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр повинен оприлюднити визначену у ст. 15 Закону України "Про нафту і газ" інформацію.

У разі промислової розробки нафтогазоносних надр оприлюднюється також вся необхідна документація щодо технологічних, хімічних, геологічних, фізичних та інших параметрів нафти і газу, що буде видобуватися.

При цьому суд 1-ої інстанції зазначив, що згідно з ч. 2 ст. 6 Закону України "Про державну геологічну службу" до повноважень спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з геологічного вивчення та використання надр належить надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування ділянками надр, прийняття рішень щодо їх припинення або анулювання.

Згідно з Положенням про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого Указом Президента України № 724/2000 від 29.05.2000 р. (724/2000) , Міністерство екології та природних ресурсів України є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, видає в установленому порядку дозволи (ліцензії) на спеціальне використання природних ресурсів, спеціальні дозволи на користування надрами.

Відповідно до Положення про Державну геологічну службу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 439 від 30.03.2002 р. (439-2002-п) , Державна геологічна служба України є урядовим органом державного управління, який діє у складі Мінекоресурсів та підпорядковується йому, видає ліцензії на пошук (розвідку) корисних копалин та спеціальні дозволи на інші види користування надрами.

Згідно з п. 2 Указу Президента України " Про заходи щодо підвищення ефективності державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів" № 1039/2003 від 15.09.2003 р. (1039/2003) (чинний до 11.01.2006 р.) Державний комітет природних ресурсів України є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр. Відповідно до Указу Президента України від 20.04.2005 р. № 675/2005 (675/2005) відповідач-2 є органом, на який покладено функції та виконання зобов'язань ліквідованого на даний час Державного комітету природних ресурсів України.

При цьому суд 1-ої інстанції зазначив, що згідно ст. 80 Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" зупинено на 2004 рік дію ч. 2, 6 ст. 16 (щодо умов надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами) Кодексу України про надра (132/94-ВР) , ст. 14, 15, 16 та 17 (щодо умов надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами) Закону України "Про нафту і газ" (2665-14) , абз. 8, 10 ч. 2 ст. 6 (щодо надання повноважень та умов надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами) Закону України "Про державну геологічну службу України" (1216-14) .

Статтею 9 Закону України "Про Державний бюджет на 2004 рік" передбачається, що у 2004 році продаж спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами здійснюється на аукціонах (крім випадків, визначених спеціально уповноваженим Кабінетом Міністрів України органом виконавчої влади), порядок проведення яких встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Суд 1-ої інстанції вказав, що до 01.01.2004 р. був чинним порядок надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування нафтогазоносними надрами на конкурсних засадах, або поза конкурсом у визначених законом випадках. Проте з 01.01.2004 р. дія правових норм, які встановлювали вказаний порядок надання спеціальних дозволів (ліцензій) була зупинена. При цьому було встановлено, що спеціальні дозволи продаються на аукціонах, крім випадків, визначених спеціально уповноваженим Кабінетом Міністрів України органом виконавчої влади.

Відповідно до ст. 25 Закону України "Про нафту і газ" спеціальні дозволи на користування нафтогазоносними надрами, видані з порушенням встановленого порядку їх отримання, визнаються недійсними в судовому порядку. Розпорядженням Кабінету Міністрів України "Про уповноважений орган з визначення випадків надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами без проведення аукціонів" від 15.10.2004 р. № 745-р (745-2004-р) Державний комітет природних ресурсів України уповноважено визначати випадки надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами без проведення аукціонів.

На виконання вказаного розпорядження 25.10.2004 р. Державним комітетом України з природних ресурсів наказом № 199 (z1495-04) затверджено Перелік випадків надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами без проведення аукціонів (втратив чинність відповідно до наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 05.04.2006 р. № 163 "Про визнання наказу Держкомпрнродресурсів України від 25.10.2004 р. № 199 таким, що втратив чинність" (z0437-06) (далі —наказ № 199).

Відповідно до п. 3 Указу Президента України "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" від 03.10.1992 р. № 493/92 (493/92) нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер та підлягають державній реєстрації, набувають чинності через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності.

Указом № 493/92 від 03.10.1992 р. (493/92) Міністерству юстиції України, іншим органам виконавчої влади, органам господарського управління та контролю постановлено забезпечувати опублікування нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру, а також широке інформування громадян через засоби масової інформації про нормативно-правові акти, які стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян.

Суд 1-ої інстанції вірно зазначив, що набрання чинності нормативно-правовими актами міністерств та інших органів виконавчої влади не пов'язується діючим законодавством з їх опублікуванням в офіційних друкованих виданнях, як зазначено прокурором у позовній заяві. Тобто, наказ Державного комітету України з природних ресурсів № 199 від 25.10.2004 р. (z1495-04) , яким затверджено Перелік випадків надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами без проведення аукціонів набув чинності 04.12.2004 р. —через 10 днів після його реєстрації, оскільки був зареєстрований у Міністерстві юстиції України 24.11.2004 р. за № 1495/10094 (z1495-04) .

Разом з тим, на думку суду 1-ої інстанції, передумови та підстави надання відповідачу-1 спеціального дозволу не підпадають під дію наказу № 199, оскільки з матеріалів справи вбачається, що з проханням погодити матеріали на одержання ліцензії на користування надрами в межах Матроської площі зверталася інша особа (лист Попаснянської районної державної адміністрації Луганської області від 27.08.2004 р. № 1/274-1354).

Згідно з абз. 4 ч. 1 ст. 27 Закону України "Про нафту і газ" анулювання спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами здійснюється у разі визнання виданого спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами недійсним.

У ч. 2 ст. 27 Закону України "Про нафту і газ" передбачено, що анулювання спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр.

Анулювання спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами тягне за собою розірвання угоди з надрокористувачем про умови користування нафтогазоносними надрами (ч. 4 ст. 27 Закону України "Про нафту і газ").

Колегія суддів вважає, що на підставі викладеного суд 1-ої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що позовні вимоги щодо визнання недійним спеціального дозволу на користування надрами № 2340 від 09.12.2006 р., зобов'язання відповідача-2 вчинити дії, спрямовані на анулювання спеціального дозволу та розірвання угоди про умови користування нафтогазоносними надрами № 2640 від 09.12.2004 р. є такими, що підлягають задоволенню, з огляду на наступне.

Відповідно до п. 2 Указу Президента України "Про заходи щодо підвищення ефективності державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів" № 1039/2003 від 15.09.2003 р. (1039/2003) , який був чинний на протязі 2004 року, Державний комітет природних ресурсів України є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр.

Пункт 3 "Положення про Державний комітет природних ресурсів України", затвердженого Указом Президента України від 10.02.04 № 177/2004 (177/2004) , встановлює, що Держкомприродресурсів відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, видає в установленому законодавством порядку спеціальні дозволи на користування ділянками надр, дозволи (ліцензії) на пошук (розвідку) та експлуатацію родовищ корисних копалин.

Відповідно до п.2 наказу №199 від 25.10.2004р. (z1495-04) "Щодо затвердження Переліку випадків надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами без проведення аукціонів"заява про намір отримати дозвіл на користування надрами повинна бути подана безпосередньо до Держкомприродресурсів України.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом 1-ої інстанції, ТОВ "ІНТЕР-БАРС" звернувся до Державного комітету природних ресурсів України з заявою № 29 від 23.11.04 на отримання спеціального дозволу на право користування надрами. Ця заява була розглянута Робочою комісією з розгляду питань надання надр у користування, ліцензій на види господарської діяльності, дозволів на буріння експлуатаційних свердловин на воду Держкомприродресурсів 02.12.04 та цього ж числа вказаною комісією прийнято рішення про надання ТОВ "ІНТЕР-БАРС"відповідного дозволу (протокол № 25 від 02.12.2004р.).

Дозвіл на право користування надрами ТОВ "ІНТЕР-БАРС"був наданий Державним комітетом природних ресурсів України 09.12.2004.

Пункт 12 "Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.10.2003 № 1540 (1540-2003-п) , встановлює, що для отримання дозволу заявник подає спеціально уповноваженому центральному органу виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр заяву про надання дозволу, до якої додаються документи, що підтверджують його правовий статус (копії статуту (положення), свідоцтво про державну реєстрацію суб'єкта підприємництва), та інші документи за переліком, установленим спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр.

У даному випадку таку заяву та необхідний пакет документів до Державного комітету природних ресурсів України подало лише ТОВ "ІНТЕР-БАРС", що було встановлено в суді першої інстанції.

Звернення до будь-якого іншого органу не може роцінюватися як подання заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами.

Лист від 27.08.2004 р. № 1/274-1354 до Попаснянської районної держадміністрації Луганської області з проханням погодити матеріали на одержання ліцензії на користування надрами у межах Матроської площі не є належним доказом звернення ГПУ "Шебелинкагазвидобування"до Державного комітету природних ресурсів України. .

Таким чином, на момент прийняття рішення щодо видачі спеціального дозволу ТОВ "ІТЕР-БАРС"у Державному комітеті природних ресурсів України була заява щодо отримання у користування надр у межах Матроської площі лише від однієї особи - ТОВ "ІНТЕР-БАРС".

Відповідно до п. 2 зазначеного вище Переліку спеціальні дозволи (ліцензії) на користування ділянками надр надаються без проведення аукціонів у випадку отримання Держкомприродресурсів України менш ніж двох заяв на надання спеціального дозволу (ліцензії) на користування певною ділянкою надр від заявників, які згідно з законодавством мають рівне право на отримання зазначеної ділянки надр у користування.

Отже, у Держкомприродресурсів були передбачені чинним законодавством підстави для надання ТОВ "ІНТЕР-БАРС"спеціального дозволу без проведення аукціону.

Суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що зазначений наказ Держкомприродресурсів № 199 від 25.10.04 набрав чинності 04.12.04. Оскільки спеціальний дозвіл ТОВ "ІНТЕР-БАРС"видано 09.12.04, то він виданий на підставі чинного нормативного акту.

Таким чином, тому підстави для визнання недійсним цього дозволу відсутні.

Оскільки інші вимоги позивача (про зобов'язання вчинити дії та про розірвання договору) ґрунтуються виключно на факті неправомірності видачі ТОВ "ІНТЕР-БАРС"спеціального дозволу, а законодавство пов’язує анулювання спеціального дозволу з його недійсністю, а розірвання угоди з анулюванням дозволу, і всі ці вимоги пов’язані між собою, а також з діяльністю спеціального уповноваженого центрального органу виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр, то вони також є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Статтею 104 КАС України визначено, що до адміністративного суду має право звернутися з адміністративним позовом особа, яка вважає що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Відповідно до поняття "справа адміністративної юрисдикції", наведеного у п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України, під нею розуміється переданий на вирішення адміністративного суду публічно - правовий спір, у якому хоча б однією із сторін є суб‘єкт, що здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Поняття "суб‘єкт владних повноважень"- це органи державної влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, інший суб‘єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Необхідною та єдиною ознакою суб‘єкта владних повноважень є здійснення цим суб‘єктом владних управлінських функцій щодо іншого суб‘єкта, який є учасником спору.

Компетенція адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ визначається ст. 17 КАС України. Згідно з ч.1 ст. 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на:

1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб‘єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно –правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спори між суб‘єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів;

4) спори за зверненням суб‘єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом;

5) спори щодо правовідносин, пов‘язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Відповідачем у справі є Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, яке відповідно до Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, затвердженого Указом Президента України від 27.12.2005 року № 1842/05 (1842/2005) , є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, екологічної безпеки, заповідної справи, поводження з відходами, геологічного вивчення надр, а також топографо-геодезичної та картографічної діяльності, тобто є суб‘єктом владних повноважень.

Даний спір є публічно-правовим спором, який відповідно до ч.3 ст. 17 КАС України відноситься до компетенції адміністративних судів.

Відповідно до п.6 розділу V1І "Прикінцеві та перехідні положення" КАС України (2747-15) до початку діяльності окружного адміністративного суду адміністративні справи, підвідомчі господарським судам відповідно до Господарського процесуального кодексу України (1798-12) 1991 року, вирішуються відповідним господарським судом за правилами Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) . При цьому підсудність таких справ визначається Господарським процесуальним кодексом України (1798-12) .

Враховуючи викладене, колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, постанова Господарського суду міста Києва від 23 січня 2007 року –скасуванню з прийняттям нової постанови, у зв’язку з порушенням судом 1-ої інстанції норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.