Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії

головуючий суддя Мірошниченко М.В.,

суддя Туркіна Л.П..,

суддя Проценко О.А..

при секретарі Галоян О.Г.

за участю представників :

прокуратури Дніпропетровської обл.: Овчар Т.В.;

позивача: не з’явився;

відповідача: не з’явився;

третьої особи: не з’явився;

розглянувши у відкритому судовому засіданні

апеляційну скаргу Кіровоградського міжрайонного природоохоронного прокурора в

інтересах держави, уповноваженим органом якої виступає

Управління з контролю за використанням та охороною земель в

Кіровоградській області, м. Кіровоград

на постанову господарського суду Кіровоградської області від 16.09.2008р.

у справі № 18/75

за позовом Кіровоградського міжрайонного природоохоронного прокурора в

інтересах держави, уповноваженим органом якої виступає

Управління з контролю за використанням та охороною земель в

Кіровоградській області, м. Кіровоград

до відповідача Кіровоградської міської ради, м. Кіровоград

третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача–

Приватне підприємство "Шагір", м. Кіровоград

про визнання незаконним та часткове скасування рішення

Кіровоградським міжрайонним природоохоронним прокурором в інтересах держави, уповноваженим органом якої виступає Управління з контролю за використанням та охороною земель в Кіровоградській області, м. Кіровоград заявлено позов до Кіровоградської міської ради, м. Кіровоград про визнання незаконним та скасування пункту 8.44 рішення Кіровоградської міської ради від 28.12.2007р. № 405 "Про розгляд звернень юридичних та фізичних осіб з питань регулювання земельних відносин".

Постановою господарського суду Кіровоградської області від 16.09.2008р. у справі № 18/75 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постанова суду першої інстанції ґрунтується на приписах ст.ст. 13, 19, 140, 142 – 145, 151 Конституції України (254к/96-ВР) , ст.ст. 1, 3, 12, 116, 123, 124, 127, 151 ЗК України, ст.ст. 2, 26, 46, 59, 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст. 1 Закону України "Про оренду землі", ст.ст. 19, - 36-1 Закону України "Про прокуратуру", "Порядку вибору земельних ділянок для розміщення об’єктів", затвердженого постановою КМУ від 31.03.2004р. № 427 (427-2004-п) , ст.ст. 6, 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", ст. 58 Закону України "Про землеустрій" та мотивована наступним. Спірним пунктом рішення відповідача надавалась згода на розроблення проекту землеустрою щодо земельної ділянки, яка не перебувала у власності чи користуванні інших осіб, вилучення чи викуп земельної ділянки не відбувався, а тому є безпідставним посилання прокурора в позові на порушення відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення "Порядку вибору земельних ділянок для розміщення об’єктів" (427-2004-п) та ст.151 ЗК України. Матеріали справи не доводять факту здійснення Управлінням з контролю за використанням та охороною земель у Кіровоградській області повноважень, результатом яких стало встановлення порушення прийнятим відповідачем рішенням від 28.12.2007р. № 405 порядку набуття та реалізації права на землю, передачі у власність, викупу земельних ділянок, використання їх відповідно до цільового призначення. Рішення органу місцевого самоврядування про надання юридичній особі згоди на розроблення проекту землеустрою не є порушенням встановленого законом порядку передачі земельних ділянок. Прокурором в позовній заяві не викладено та не доведено факту порушення державних інтересів при здійсненні землеустрою на місцевому рівні. Прокурором не зазначено та не доведено, яким чином недодержання (порушення) процедурних питань вплинуло на законність прийняття спірного рішення та порушило інтереси держави. Судом також встановлено, що прокурор звернувся до господарського суду із позовом після спливу строку, встановленого ст. 21 Закону України "Про прокуратуру"; пояснення поважності причин пропуску строку до суду не надано.

Не погодившись із постановою суду першої інстанції, Кіровоградським міжрайонним природоохоронним прокурором подана апеляційна скарга, в якій ставиться вимога про скасування постанови господарського суду Кіровоградської області від 16.09.2008р. та прийняття постанови про задоволення позовних вимог.

В обґрунтування таких вимог заявник скарги посилається на те, що при прийнятті постанови судом допущено невідповідність висновків суду обставинам справи, а також порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зазначає зокрема, що суд дійшов помилкового висновку про те, що рішення органу місцевого самоврядування про надання згоди на розроблення проекту землеустрою не є складовою частиною встановленого законом порядку набуття та реалізації права на землю. Необґрунтованим є висновок суду про відсутність підстав вважати обов’язковим додержання відповідачем та третьою особою порядку погодження питань вибору земельних ділянок для розміщення об’єктів, передбаченого ст.151 ЗК України і постановою КМУ від 31.03.2004р. № 427 (427-2004-п) . При прийнятті спірного рішення були порушені Конституція (254к/96-ВР) та закони України, що призвело до порушення інтересів держави в особі Управління з контролю за використанням та охороною земель у Кіровоградській області. Відсутні підстави вважати, що прокурором пропущений строк звернення з даним позовом в адміністративний суд.

Присутній в судовому засіданні представник прокуратури підтримав доводи, викладені в апеляційній скарзі.

Від Управління з контролю за використанням та охороною земель в Кіровоградській області, Кіровоградської міської ради та ПП "Шагір" письмових заперечень на апеляційну скаргу до суду не надходило. Вказані особи законним правом на участь своїх представників в судовому засіданні не скористались. Про час, дату та місце розгляду справи повідомлені належним чином. Про причини неявки суду не повідомили. Колегія суддів на підставі п.4 ст. 196 КАС України вважає за можливе розглянути апеляційну скаргу за наявними у справі доказами, у відсутності вказаних осіб, оскільки їх неявка не перешкоджає розгляду справи.

Технічне фіксування судового процесу здійснювалось за допомогою комплексу "Оберіг".

Справа була призначена до апеляційного розгляду та розглянута колегією суддів у складі: Мірошниченко М.В. (головуючий суддя), Проценко О.А. (суддя), Туркіна Л.П. (суддя).

За результатами судового розгляду справи в судовому засіданні 11.03.2009р. колегією суддів було оголошено вступну та резолютивну частини ухвали суду апеляційної інстанції.

Дослідивши доводи апеляційної скарги та обставини справи, перевіривши їх доказами колегія суддів не знаходить підстав для задоволення апеляційної скарги.

Як випливає з матеріалів справи, 28.12.2007р. Кіровоградською міською радою було прийнято рішення № 405 "Про розгляд звернень юридичних та фізичних осіб з питань регулювання земельних відносин", пунктом 8.44 якого надано згоду приватному підприємству "Шагір" на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду на 10 років площею 6824,92 кв.м. інших відкритих земель без рослинного покрову або з незначним рослинним покровом по провул. Приморському, 2-му для розміщення тенісних кортів за рахунок земель житлової та громадської забудови, що перебувають у запасі.

Підставою для прийняття відповідачем такого рішення значиться звернення юридичних та фізичних осіб з питань регулювання земельних відносин, розроблені проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок, експертні грошові оцінки для продажу земельних ділянок, технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі, матеріали вибору земельних ділянок, ст.ст. 3, 4, 12 Європейської хартії місцевого самоврядування, ст.ст. 1, 3, 7, 8, 9, 13, 22, 48, 64, 140, 142, 144, 146 Конституції України, ст.ст. 4, 5, 12, 19, 20, 40, 41, 58, 59, 93, 99, 107, 118, 119, 121, 123, 124, 126, 128, 140, 141, 149, 151, 186, 202, 204 Земельного кодексу України, ст. 15 Закону України "Про оренду землі", ст.ст. 2, 3, 4, 24, 25, 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Кіровоградською міжрайонною природоохоронною прокуратурою при здійсненні нагляду за додержанням та застосуванням законів у діяльності Кіровоградської міської ради проведено перевірку законності розгляду земельних питань сесією міської ради 28.12.2007р. В свою чергу, прокурором м.Кіровограда внесено протест від 18.01.2008р. № 179-вих на рішення сесії Кіровоградської міської ради № 405 від 28.12.2007р., в якому поставлено вимогу скасувати вказане рішення як незаконне.

Вказаний протест отриманий відповідачем 21.01.2008р. за вх. № 340/1503, але залишений ним без розгляду.

Кіровоградський міжрайонний природоохоронний прокурор звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

Позовні вимоги ґрунтуються на доводах про порушення відповідачем при прийнятті спірного пункту рішення встановленого законом порядку передачі земельних ділянок юридичним особам, а також порушення встановленого законом порядку погодження місця розташування земельних ділянок юридичним особам та надання згоди на розроблення проектів їх відведення. Також в підставі позову вказується на порушення при прийнятті спірного пункту рішення встановленої процедури його прийняття, а саме - порушення положень Регламенту Кіровоградської міської ради.

Колегія суддів зазначає, що у відповідності зі ст. 13 Конституції України, земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією (254к/96-ВР) .

За змістом ст.ст. 1, 3 Земельного кодексу України, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Земельні відносини регулюються Конституцією України (254к/96-ВР) , цим Кодексом (2768-14) , а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Статтею 140 Конституції України встановлено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

За змістом ст. 142 Конституції України, матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст, згідно ст. 12 Земельного кодексу України, належить: а) розпорядження землями територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу (2768-14) ; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу (2768-14) , тощо.

Згідно з п.34 ч.1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

Відповідно до ч.1 ст. 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на землю.

З обставин справи вбачається, що спірний пункт 8.44 рішення відповідача від 28.12.2007р. № 405 був прийнятий з приводу питання надання органом місцевого самоврядування Приватному підприємству "Шагір" згоди на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для розміщення тенісних кортів за рахунок земель житлової та громадської забудови, що перебувають у запасі.

У відповідності зі ст. 1 Закону України "Про оренду землі", оренда землі - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для проведення підприємницької та інших видів діяльності.

За змістом ст.15 цього Закону, невід'ємною частиною договору оренди землі є проект відведення земельної ділянки.

Згідно зі ст.124 ЗК України, в редакції чинній на момент прийняття спірного рішення, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування шляхом укладення договору оренди земельної ділянки. Передача в оренду земельних ділянок громадянам і юридичним особам із зміною їх цільового призначення та із земель запасу під забудову здійснюється за проектами відведення в порядку, встановленому статтями 118, 123 цього Кодексу.

Частинами 3, 4, 5 ст.123 ЗК України, в редакції чинній на момент прийняття спірного рішення, встановлено, що юридична особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у постійне користування із земель державної або комунальної власності, звертається з відповідним клопотанням до районної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій або сільської, селищної, міської ради. До клопотання про відведення земельної ділянки додаються матеріали, передбачені частиною п'ятнадцятою статті 151 цього Кодексу, документи, що обґрунтовують її розмір, призначення та місце розташування. Відповідна районна державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає клопотання у місячний строк і дає згоду на розроблення проекту відведення земельної ділянки.

Частиною 15 ст.151 ЗК України було встановлено, що матеріали погодження місця розташування об'єкта повинні включати: викопіювання з генерального плану або іншої містобудівної документації населеного пункту, копію плану земельної ділянки з нанесенням на ній варіантів розміщення об'єкта із зазначенням загальної площі, яку необхідно вилучити. Зазначаються також склад угідь земельної ділянки, що вилучається, та умови її відведення.

При цьому, сама ст.151 ЗК України, яка на думку прокурора була порушена відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення, регулює порядок погодження питань, пов'язаних із вилученням (викупом) земельних ділянок.

"Порядок вибору земельних ділянок для розміщення об’єктів", затверджений постановою КМУ від 31.03.2004р. № 427 (427-2004-п) , на порушення якого у спірних правовідносинах також вказує прокурор, був прийнятий на виконання положень ч.2 ст.151 ЗК України, що випливає із преамбули цього Порядку (427-2004-п) . Тобто, цей Порядок (427-2004-п) також врегульовує питання, пов’язані із вилученням (викупом) земельних ділянок, що також випливає із його змісту.

З посиланням на приписи ст.ст. 116, 124 ЗК України, ст. 792 ЦК України, місцевим господарським судом зроблений обґрунтований висновок про те, що оренда земельної ділянки полягає у наданні, передачі в користування такої ділянки, а не у вилученні (викупі) чи відчуженні. За змістом наведених норм, вилучення (викуп) земельної ділянки проводиться лише у випадку, коли відповідна земельна ділянка перебуває у власності або користуванні іншої особи.

Спірним пунктом 8.44 рішення відповідача № 405 від 27.12.2007р. третій особі надавалась згода на розроблення проекту землеустрою щодо земельної ділянки, яка не перебувала у власності чи користуванні інших осіб. Тобто, у спірних правовідносинах не має місця вилучення чи викуп земельної ділянки.

Таким чином, посилання прокурора в підставі позову на порушення відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення положень ст.151 ЗК України та "Порядку вибору земельних ділянок для розміщення об’єктів" (427-2004-п) є безпідставним.

Як наслідок, безпідставними є твердження прокурора щодо необхідності вчинення відповідачем до прийняття спірного рішення дій, передбачених ч.7 ст.151 ЗК України.

У відповідності зі ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією (254к/96-ВР) та законами України.

Колегія суддів зазначає, що підставами для визнання акта недійсним (його скасування) є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Обов'язковою умовою визнання акта недійсним (його скасування) є також порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

За змістом ст. 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Прокурором, всупереч вимогам ст. 71 КАС України, не були доведені ті обставини, на яких ґрунтуються його вимоги, а саме: невідповідності спірного рішення відповідача вимогам чинного законодавства України. В той же час, відповідачем доведено відсутність порушень, на які посилається прокурор в підставі позову.

Іншою підставою позовних вимог визначено те, що оскаржуваний пункт рішення міськради прийнятий в порушення встановленої чинним законодавством України процедури. З цього приводу колегія суддів зазначає, що недодержання вимог правових норм, які регулюють порядок прийняття акта, у тому числі стосовно його форми, строків прийняття тощо, може бути підставою для визнання такого акта недійсним (його скасування) лише у тому разі, коли відповідне порушення спричинило прийняття неправильного акта. Якщо ж акт в цілому узгоджується з вимогами чинного законодавства і прийнятий відповідно до обставин, що склалися, тобто є вірним по суті, то окремі порушення встановленої процедури прийняття акта не можуть бути підставою для визнання його недійсним (скасування), якщо інше не передбачено законодавством.

З матеріалів справи не вбачається того, що зазначені прокурором обставини прийняття спірного рішення призвели до прийняття неправильного акта. Як обґрунтовано вказано судом першої інстанції, прийняття рішення органом місцевого самоврядування про надання юридичній особі згоди на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду не свідчить про недотримання відповідачем порядку набуття та реалізації права на землю. Аналіз обставин справи свідчить про те, що рішення № 405 від 28.12.2007р. прийнято в межах повноважень Кіровоградської міської ради, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" (280/97-ВР) .

Окрім того, при розгляді справи судом встановлено, що прокурор звернувся в суд з даним адміністративним позовом з порушенням строку, встановленого ст. 99 КАС України та ст. 21 Закону України "Про прокуратуру", без наведення поважних причин пропуску такого строку, що є додатковою підставою для відмови у задоволенні позову.

З огляду на викладене, місцевий господарський суд дійшов до обґрунтованого висновку про відмову у задоволенні адміністративного позову.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків, зроблених в оскаржуваній постанові суду.

Фактичні обставини справи досліджені судом першої інстанції на підставі наданих в судове засідання сторонами доказів. Порушення або неправильного застосування норм матеріального і процесуального права не вбачається, підстави для скасування або зміни постанови господарського суду Кіровоградської області відсутні.

Керуючись ст. ст. 195, 198 п.1, 200, 205 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

Апеляційну скаргу Кіровоградського міжрайонного природоохоронного прокурора в інтересах держави, уповноваженим органом якої виступає Управління з контролю за використанням та охороною земель в Кіровоградській області, м. Кіровоград залишити без задоволення.

Постанову господарського суду Кіровоградської області від 16.09.2008р. у справі № 18/75 залишити без змін.

Ухвала суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з моменту проголошення, та може бути оскаржена протягом одного місяця до адміністративного суду касаційної інстанції.

Повний текст ухвали виготовлено – 16.03.2009р.