за позовною заявою ОСОБА_4доМіністерства надзвичайних ситуацій Україниза участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Генерального штабу Збройних Сил України, -провизнання протиправними, незаконними та нечинними певні положення наказу, встановлення відсутності компетенції, ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_4 (далі -ОСОБА_4, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства надзвичайних ситуацій (далі -МНС України, відповідач), в якому просить:

- визнати протиправними, незаконними та нечинними підпункт 1.2 пункту 1 наказу МНС України №1184 «Про внесення доповнень до наказу МНС України від 04 квітня 2008 року №272»і - підпункт 4.12 пункту 4 Інструкції з організації обліку кадрів у системі МНС, затвердженої наказом МНС від 04 квітня 2008 року №272;

- встановити відсутність повноважень МНС України визначати порядок ведення військового обліку військовозобов'язаних осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, звільнених в запас, та визначати порядок зберігання військово-облікових документів зазначених осіб.

В обґрунтування зазначених вимог ОСОБА_4 зазначив про те, що згідно з положеннями законодавства України відповідач не має повноважень визначати порядок зберігання військово-облікових документів осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, звільнених в запас, у правовідносинах військового обліку військовозобов'язаних осіб. Вказував на те, що спірні положення нормативно-правових актів порушують його право на облік за місцем його проживання та право на працю, а саме - призиватись на військову службу за контрактом, - оскільки основним військово-обліковим документом є особова справа. Зауважував на тому, що накази відповідача №1184 та №272 також порушують його право на захист персональних даних від використання та оброблення їх третіми особами. Під час здійснення підготовчого провадження позивач додатково звертав увагу суду на те, що оскаржувані правові норми наказів встановлюють інший порядок використання персональних даних, ніж встановлений чинним законодавством та уповноваженим органом в особі Генерального штабу збройних Сил України. У клопотанні, яке надійшло на розгляд суду 27 вересня 2012 року, ОСОБА_4 просив розглядати справу за його відсутністю.

Міністерство надзвичайних ситуацій України стосовно задоволення позову ОСОБА_4 заперечує, посилаючись на його безпідставність та необґрунтованість.

У судовому засіданні представник МНС України вказувала на те, що оскаржувані накази відповідача та затверджені останніми Інструкція з організації обліку кадрів у системі МНС (далі -Інструкція №272) і зміни до неї не мають ознак нормативно-правових актів, оскільки є актами локальної та індивідуальної дії в системі МНС України. Зазначене, як вказувала представник відповідача, визначило відсутністьправових підстав для проведення державної реєстрації вказаних наказів, Інструкції №272 та змін до неї, і, відповідно, - оприлюднення останніх. Зауважувала на тому, що, з огляду на вказані обставини, виконання судової ухвали від 15 серпня 2012 року у даній справі та вимог статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України в частині опублікування оголошення про оскарження вказаних наказів та Інструкції є неможливим та необґрунтованим.

Також представником МНС України повідомлено про те, що, видаючи спірні накази та Інструкцію, відповідач діяв в межах повноважень та у спосіб, визначені чинним законодавством. Просила врахувати суд, що оскаржувані акти видані МНС України з метою реалізації покладених на останнього обов'язків щодо забезпечення функціонування системи військового обліку при звільнення осіб рядового і начальницького складу тощо. Посилалась на відсутність обґрунтувань доводів ОСОБА_4 стосовно порушення його прав щодо захисту персональних даних та -на працевлаштування.

Генеральний штаб Збройних Сил України, залучений ухвалою суду від 15 серпня 2012 року (протокольною) до участі у справі №2а-6364/12/2670 як третя особа, прибуття повноважного представника у судові засідання не забезпечив.

Ухвалою суду від 27 вересня 2012 року (протокольною) розгляд справи продовжено у порядку письмового провадження.

Дослідивши матеріали справи, врахувавши пояснення сторін, судом встановлено наступне.

Наказом територіального управління МНС України у Чернігівській області від 03 травня 2012 року №27о/с «Про звільнення із служби»на підставі наказу ТУ МНС України у Чернігівській області від 03 травня 2012 року №26о/с, згідно з Положенням про порядок проходження служби особами рядового та начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту, виключено з кадрів МНС України та звільнено у запас Збройних Сил України (з постановкою на військовий облік) за пп.5 п. 102 капітана служби цивільного захисту ОСОБА_4, начальника караулу 32-ї самостійної державної пожежної частини м. Мена, Менський район, з 03 травня 2012 року.

Наказом Міністра України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 04 квітня 2008 року №272 затверджено Інструкцію з організації обліку кадрів у системі МНС (далі -Наказ та Інструкція за №272).

Зі змісту Наказу та Інструкції за №272 вбачається, що останні видавались на виконання Законів України «Про правові засади цивільного захисту» (1859-15) , «Про інформацію» (2657-12) , «Про державну статистику» (2614-12) , Положення про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Положення про порядок проходження служби особами рядового і начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту та з метою належної організації обліку кадрів у системі МНС. Крім того, у підпункті 1 пункту 1 «Загальні положення»Інструкції №272 передбачено, що остання визначає порядок організації та здійснення обліку осіб рядового і начальницького складу, робітників та службовців центрального апарату Міністерства, органів і підрозділів служби цивільного захисту, вищих навчальних закладів МНС та установ і підприємств, які безпосередньо підпорядковані МНС.

В Інструкції №272 підпункт 4.12 не передбачений.

Разом з тим, підпункт 2.1.1.4 Інструкції №272 визначає, що персональний облік працівників органів і підрозділів служби цивільного захисту здійснюється за особовою справою, яка є основним документом такого обліку, алфавітними картками (додаток 1), послужними картками (додаток 2) та картками обліку стягнень і заохочень (додаток 3). Зміст і порядок їх ведення визначається Правилами оформлення та ведення особових справ працівників органів і підрозділів служби цивільного захисту (додаток 4), пункт 4.12 якого визначав, що особові справи звільнених зі служби осіб начальницького складу в установленому порядку здаються до архівів.

Наказом МНС України №1184 від 09 листопада 2011 року «Про внесення змін до наказу МНС України від 04.04.2008 №272»(далі -Наказ №1184), з метою, як зазначено в преамбулі, забезпечення якісного обліку осіб рядового і начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту в підпорядкованих структурних підрозділах, внесено доповнення до Інструкції з організації обліку кадрів у системі МНС, затвердженої Наказом МНС від 04 квітня 2008 року №272.

Так, підпунктом 1.2 пункту 1 доповнено підпункт 4.12пункту 4 Інструкції №272 абзацом другим такого змісту:

«При звільненні військовозобов'язаних осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту в запас або відставку перші примірники особових справ здаються до архіву підрозділу (органу), де особа проходила службу, другі примірники (дублікати) направляються до військових комісаріатів за місцем обраного проживання для постановки на військовий облік (зняття з військового обліку).».

Накази №№272, 1184 та Інструкція №272 не реєструвались в Міністерстві юстиції України та не оприлюднювались.

Встановлені обставини сторонами не заперечувались та не спростовувались.

З'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення щодо їх задоволення, оцінивши, відповідно до статті 86 Кодексу адміністративного судочинства України, докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору в межах заявлених вимог, суд дійшов наступних висновків.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади у сфері цивільного захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного, природного та військового характеру, повноваження органів виконавчої влади та інших органів управління, порядок створення і застосування сил, їх комплектування, проходження служби, а також гарантії соціального і правового захисту особового складу органів та підрозділів цивільного захисту визначає Закон України «Про правові засади цивільного захисту» від 24 червня 2004 року №1859-IV (1859-15) (з урахуванням відповідних змін; далі -Закон України №1859).

Частиною 1 статті 51 Закону України №1859 встановлено, що звільнення зі служби осіб рядового і начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту проводиться: 1) у запас Збройних Сил України (з постановкою на військовий облік), якщо звільнені особи не досягли граничного віку перебування у запасі, встановленого Законом України «Про загальний військовий обов'язок і військову службу» (2232-12) , і за станом здоров'я придатні до військової служби; 2) у відставку, якщо звільнені особи досягли граничного віку перебування у запасі, встановленого Законом України «Про загальний військовий обов'язок і військову службу» (2232-12) , або визнані військово-лікарськими комісіями непридатними за станом здоров'я до військової служби з виключенням з військового обліку.

Відповідно до статті 33 Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу» від 25 березня 1992 року №2232-XII (з урахуванням відповідних змін; далі -Закон України №2232) військовий облік поділяється на облік призовників і облік військовозобов'язаних.

Загальне керівництво роботою, пов'язаною з організацією та веденням військового обліку призовників і військовозобов'язаних, контроль за станом цієї роботи в органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від підпорядкування і форм власності здійснює Генеральний штаб Збройних Сил України. Функціонування системи військового обліку забезпечується органами Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, іншими міністерствами та центральними органами виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.

Військовий облік усіх призовників і військовозобов'язаних ведеться за місцем їх проживання і відповідно до обсягу та деталізації поділяється на персонально-якісний, персонально-первинний та персональний.

Військовий облік військовозобов'язаних за призначенням поділяється на загальний і спеціальний.

Військовий облік призовників і військовозобов'язаних ведеться в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Частиною 1 статті 34 Закону України №2232 встановлено, що персонально-якісний облік призовників і військовозобов'язаних передбачає облік відомостей (біографічні дані, стан здоров'я, результати співбесід тощо) щодо призовників і військовозобов'язаних, які узагальнюються в особових справах призовників або в облікових картках військовозобов'язаних. Ведення персонально-якісного обліку покладається на районні (міські) військові комісаріати.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 37 Закону №2232 взяттю на військовий облік військовозобов'язаних у районних (міських) військових комісаріатах підлягають громадяни України, зокрема, звільнені зі служби начальницького та рядового складу Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади з питань цивільного захисту, Державної кримінально-виконавчої служби України, Державної податкової адміністрації України.

Організацію ведення військового обліку військовозобов'язаних і призовників в органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах, організаціях і навчальних закладах визначає Інструкція з організації ведення військового обліку військовозобов'язаних і призовників в органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах, організаціях і навчальних закладах, затверджена Наказом Міністра оборони України від 15 грудня 2010 року №660 (z0308-11) (далі -Інструкція №660).

Пунктом 1.2 цієї Інструкції визначено, що військовому обліку в органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах, організаціях і навчальних закладах підлягають військовозобов'язані та призовники, які згідно з частинами 1 та 2 статті 37 Закону України №2232 взяті на військовий облік у районних (міських) військових комісаріатах (далі - військові комісаріати).

Згідно з пунктом 1.3. Інструкції №660 (z0308-11) військовий облік в органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах, організаціях і навчальних закладах полягає в обліку основних відомостей щодо військовозобов'язаних та призовників з метою контролю за дотриманням ними законодавства про військовий обов'язок і військову службу, своєчасного оформлення бронювання військовозобов'язаних за органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями на період мобілізації і воєнного часу та оперативного забезпечення достовірною інформацією щодо змін облікових даних, яка сприятиме повноті та достовірності ведення військового обліку у військових комісаріатах.

Разом з тим, відповідно до пункту 3.4 Інструкції №660 (z0308-11) з питань персонального обліку військовозобов'язаних та призовників на керівників підприємств, установ, організацій і навчальних закладів незалежно від підпорядкування і форм власності покладається виконання таких заходів, зокрема, як: забезпечення повноти, достовірності та якості обліку всіх військовозобов'язаних і призовників підприємств, установ, організацій і навчальних закладів за вимогами, встановленими цією Інструкцією та іншими документами первинного обліку відповідно до чинного законодавства; підтримання постійної взаємодії з відповідними військовими комісаріатами з питань строків та способів звірки даних особових карток, списків військовозобов'язаних, списків призовників з обліковими даними військових комісаріатів, внесення відповідних змін до них та з питань оповіщення військовозобов'язаних та призовників; та інше.

Тобто, з наведених вище норм випливає, що особи звільнені в запас, у тому числі - звільнені зі служби начальницького та рядового складу центрального органу виконавчої влади з питань цивільного захисту, підлягають постановленню на облік у військових комісаріатах. При цьому такий облік ведеться для повного, достовірного та якісного обліку всіх військовозобов'язаних і призовників, з метою забезпечення виконання вимог законодавства у сфері регулювання військової служби.

Крім того, Указом Президента України від 06 квітня 2011 року №402/2011 (402/2011) затверджено Положення про Міністерство надзвичайних ситуацій України (далі - Положення №402/2011).

Зазначеним Положенням встановлено, що Міністерство надзвичайних ситуацій України (МНС України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

МНС України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, рятувальної справи та гасіння пожеж, державного нагляду у сфері техногенної, пожежної, промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами, ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, профілактики травматизму невиробничого характеру, а також гідрометеорологічної діяльності.

Пунктом 2 статті 5 Положення №402/2011 (402/2011) визначено, що МНС України з метою організації своєї діяльності здійснює добір кадрів в апарат МНС України та на керівні посади в його територіальних органах, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління, формує кадровий резерв на відповідні посади, організовує підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації державних службовців та працівників апарату МНС України, а також осіб, включених до кадрового резерву.

Пункт 9 Положення встановлює, що МНС України у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує Міністр надзвичайних ситуацій України (далі - Міністр), організовує і контролює їх виконання.

Таким чином, аналіз вище наведених положень законодавства визначає, що МНС України за підписом Міністра має повноваження на видання правових актів (у тому числі -наказів) з метою забезпечення обліку осіб рядового і начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту, зокрема, для подальшого, в разі необхідності, добору кадрів.

Отже, вимога ОСОБА_4 в частині встановлення відсутності повноважень МНС України визначати вказаний порядок організації та здійснення обліку відповідних осіб є безпідставною та необґрунтованою.

Водночас, оцінюючи дії відповідача щодо дотримання процедури видання оскаржуваних наказів та інструкції, а також -щодо наявності підстав застосування останніх, - суд дійшов наступних висновків.

З метою впорядкування видання міністерствами, іншими органами виконавчої влади нормативно-правових актів, забезпечення охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, підприємств, установ та організацій Президентом України 03 жовтня 1992 року видано Указ «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» за №493/92 (493/92) .

Зазначеним Указом встановлено, що з 01 січня 1993 року нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації.

Пунктом 6 вказаного Указу доручено Кабінету Міністрів України затвердити до 01 грудня 1992 року Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи та інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

На виконання Указу Президента України 28 грудня 1992 року Кабінетом Міністрів України видано Постанову №731 (731-92-п) , якою затверджено Положення про державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів державної виконавчої влади (далі -Положення №731).

Згідно з пунктом 2 вказаного Положення №731 (731-92-п) державній реєстрації підлягають нормативні акти міністерств, інших органів державної виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

Відповідно до пункту 4 Положення №731 (731-92-п) державній реєстрації підлягають нормативні акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що: а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів державної виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативний акт.

Перелік умов державної реєстрації актів є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.

Зазначеним Положенням у пункті 5 визначено, що на державну реєстрацію не подаються акти: а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо); б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми; в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення); г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів; д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів державної виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що не мають нових правових норм; е) нормативно-технічного характеру (державні стандарти, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, форми звітності та інші).

Разом з тим, оскаржувані накази та Інструкція №272 спрямовані на організацію виконання Конституції та Законів України, мають характер обов'язковості під час їх застосування обмеженим колом осіб. Так, Наказом №272 визначено, що останній підлягає обов'язковому виконанню начальниками головних управлінь (управлінь) МНС в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, керівниками навчальних закладів, науково-дослідних установ, підрозділів безпосереднього підпорядкування апарату МНС, керівним складом, працівниками підрозділів роботи з персоналом. Наказом №1184 коло осіб, для яких є обов'язковим до виконання вказані акти, не доповнювалось.

Таким чином, оскаржувані накази та Інструкція відповідача не можуть вважатись нормативно-правовими актами, а є правовими актами індивідуальної дії, виконання посадовими особами яких можуть впливати на права та інтереси позивача.

ОСОБА_4 оскаржуються підпункт 1.2 пункту 1 Наказу №1184 та підпункт 4.12пункту 4 Інструкції №272.

Як вище встановлено судом, Інструкція №272 не містить підпункту 4.12 і виклад її положень завершується на підпункті 4.3. Позивачем не наведено обставин та не надано доказів застосування до нього у спірних правовідносинах саме підпункту 4.12 Інструкції №272, а тому в частині оскарження останнього, зокрема, як неіснуючого, позовні вимоги є безпідставними.

Стосовно підпункту 1.2 Наказу №1184, яким доповнено підпункт 4.12пункту 4 Інструкції №272 абзацом другим відповідного змісту, є необхідним зазначити наступне.

Оскільки вказаний підпункт доповнив Інструкцію конкретним змістовним положенням, суд, враховуючи пояснення представника відповідача, констатує, що його положення застосовані у спірних правовідносинах до позивача.

Проте, позивач, оскаржуючи відповідний підпункт Наказу №1184 не навів обставин, за наявності яких спірна частина акту порушує його права на облік за місцем проживання, на працю (призиватись на військову службу за контрактом), а також -на захист персональних даних ОСОБА_4 у випадках передбачених Законом України «Про захист персональних даних» (2297-17) .

Також суд зауважує на тому, що правовідносини, які виникають під час укладання контракту у зв'язку з проходженням військової служби за контрактом врегульовуються відповідними законодавчими актами, а не Наказами МНС України №1184 та №272.

Відповідно до частин 1, 2 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Разом з тим, згідно з частиною 1 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Доказів, які б свідчили про обґрунтованість вимог позивача, останній суду не надав.

Водночас, враховуючи вимоги статті 2, частини 2 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якими суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог, суд не вбачає правових підстав для оцінки оскаржуваних актів на відповідність Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року №1160-IV (1160-15) .