Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Маруліної Л.О., членів колегії Донця В.А., Костенка Д.А., при секретарі судового засідання Шередько А.Ю., вирішив у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом Академії суддів України

до Державної фінансової інспекції України

про визнання протиправними дії та нечинною вимоги

представника позивача: Ревенок О.С.

представника відповідача: Лозинська С.П.

На підставі ч. 3 ст. 160 КАСУ в судовому засіданні 07.06.2012 року проголошено вступну та резолютивну частини постанови. Повний текст складено і підписано 12.06.2012 року.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Академією суддів України (далі -Позивач, АС України) заявлено до Державної фінансової інспекції України (далі -Відповідач, ГоловКРУ) адміністративний позов, в якому просить:

1) визнати протиправними дії Головного контрольно-ревізійного управління України щодо призначення ревізії окремих питань фінансово - господарської діяльності Академії суддів України за період з 01.12.2006 року по 31.05.2010 року,

2) визнати нечинною вимогу Головного контрольно-ревізійного управління України про усунення виявлених порушень та недоліків від 16.09.2010 року №08-14/2015.

Позивач в судовому засіданні свої позовні вимоги підтримав в повному обсязі, в обґрунтування позовних вимог посилається на порушення відповідачем вимог Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» (2939-12) , оскільки протягом періоду з 2003 року до 2010 року діяльність АС України була предметом досліджень як Відповідача, так і Рахунковою палатою України. Крім того, зміни до плану роботи Відповідача було внесено тільки 30.06.2010 року, тоді як лист про призначення перевірки відповідачем було надіслано 24.06.2010 р. Також звертає увагу Позивач, що Головним управлінням по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю СБ України не було надано відповідачу судового дозволу на проведення позапланової перевірки з 05.07.2010 року по 12.08.2010 року.

Таким чином, вважає Позивач, оскільки порушено порядок призначення перевірки, вимогу належить визнати нечинною.

Відповідачем в судовому засіданні заявлено клопотання, яке задоволено судом, про заміну відповідача -Контрольно-ревізійного управління України на належного -Державну фінансову інспекцію України.

Відповідач проти адміністративного позову заперечує з підстав, викладених в запереченнях, та зазначає, що ним дотримано вимог діючого законодавства щодо призначення ревізії. Вважає, що тлумачення ч. 7 ст. 2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»є помилковим. Відповідач наголошує, що проведення, як зазначає Позивач, позапланової перевірки з 05.07.2010 року по 12.08.2010 року відбувалося відповідно до плану роботи Відповідача, а лист від 24.06.2010 року повідомлення про призначення перевірки, отримано Позивачем після внесення змін до Плану роботи. Таким же чином і твердження Позивача, що Головним управлінням по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю СБ України не було надано відповідачу судового дозволу на проведення позапланової перевірки з 05.07.2010 року по 12.08.2010 року є помилковим, оскільки перевірку проведено відповідно до Плану роботи, а не за судовим рішенням.

Дослідивши наявні матеріали справи, Окружний адміністративний суд м. Києва, -

З 13.10.2008 року по 25.12.2008 року Відповідачем проведено державний фінансовий аудит ефективності використання бюджетних коштів на функціонування Академії суддів України за 2003 -2007 роки та 9 місяців 2008 року, за результатами якого складено відповідний звіт.

З 24.02.2010 року по 24.03.2010 року Рахунковою палатою України було проведено аудит використання бюджетних коштів, виділених Академії суддів України на підготовку осіб для зайняття посад професійних суддів, підвищення кваліфікації суддів та працівників апарату судів за 2009 рік. Рахунковою палатою України складено Акт від 04.04.2010 р. №02-25д/дв-24.

24.06.2010 року листом №08-14/1294 відповідачем повідомлено про проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності за період з 01.12.2006 р. по 31.05.2010 р.

Ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності АС України за період з 01.12.2006 р. по 31.05.2010 р. Відповідачем проведено з 05.07.2010 р. по 12.08.2010 р., за результатами якої складено акт від 19.08.2010 року №08-22/52.

16.09.2010 року Відповідачем винесено вимогу № «Про усунення виявлених порушень та недоліків».

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, заслухавши учасників процесу, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд м. Києва приходить до наступних висновків.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII із змінами і доповненнями (далі - Закон №2939-XII (2939-12) ), державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.

Державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.

Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Порядок проведення державною контрольно-ревізійною службою державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органів державної контрольно-ревізійної служби не проводиться.

Пунктом 1 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. №550 (550-2006-п) із змінами і доповненнями (далі -Порядок) передбачено, що цей Порядок визначає процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання.

Ст. 11 Закону №2939-XII визначено, що плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державної контрольно-ревізійної служби і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об'єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.

Отже, з наведеного вище вбачається, що аудит і ревізія це різні контрольні заходи, які проводяться у окремо визначеному порядку. Частина 2 ст. 11 Закону про ДКРС визначає періодичність проведення саме ревізії, і така періодичність стосується лише ревізії, яка проводиться у плановому порядку і за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ, саме така ревізія проводиться на об'єкті контролю не більше одного разу на рік.

Таким чином, з урахуванням проведення Відповідачем у 2008 році планової ревізії Академії суддів України лише один раз, твердження Позивача щодо недотримання Відповідачем вимог Закону №2939-XII (2939-12) є необґрунтованим.

Крім того, колегія суддів зазначає, що відповідно до частини дев'ятої ст. 2 Закону №2939-XII Державний фінансовий аудит проводиться також Рахунковою палатою у порядку та у спосіб, що визначені законом.

Статтею 1 Закону України «Про рахункову палату»від 11 липня 1996 року

№315/96-ВР із змінами і доповненнями (далі - Закон №315/96-ВР (315/96-ВР) ) визначено, що Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй. Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави.

Рахункова палата є юридичною особою, має свою печатку із своїм найменуванням і зображенням Державного Герба України. Місцезнаходженням Рахункової палати є місто Київ.

Функції та повноваження рахункової палати України визначено ст. ст. 6, 7 Закону №315/96-ВР.

Судом встановлено, що Рахунковою палатою України, відповідно до акту про результати аудиту використання бюджетних коштів, виділених Академії суддів України на підготовку осіб для зайняття посад професійних суддів, підвищення кваліфікації суддів та працівників апарату судів за 2009 рік від 04.04.2010 р. №02-25д/дв-24, аудит використання бюджетних коштів проведено відповідно до статей 6 та 7 Закону №315/96-ВР, плану роботи Рахункової палат на 2010 рік та доручення Рахункової палати від 08.02.2010 №02-069 та з відома Голови Державної судової адміністрації України та ректора Академії суддів України.

Таким чином, колегія суддів вважає, що твердження Позивача про порушення Відповідачем вимог діючого законодавства в частині призначення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності АС України з посиланням на аудит Рахункової палати України 2010 року, є безпідставним та не ґрунтується на Закону №315/96-ВР (315/96-ВР) .

Порядок планування контрольно-ревізійної роботи органами державної контрольно-ревізійної служби, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 8 серпня 2001 р. №955 (955-2001-п) , згідно якої заходи з проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування здійснюються відповідно до:

1) плану основних напрямів контрольно-ревізійної роботи органів державної контрольно-ревізійної служби, який складається на календарний рік;

2) планів контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ, контрольно-ревізійних управлінь в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, а також планів контрольно-ревізійної роботи контрольно-ревізійних підрозділів (відділів, груп) в районах, містах, районах у містах, у тому числі міжрайонних контрольно-ревізійних відділів, які складаються на кожний квартал.

ГоловКРУ готує і за погодженням з Мінфіном подає до 1 грудня поточного року Кабінетові Міністрів України проект плану основних напрямів контрольно-ревізійної роботи органів державної контрольно-ревізійної служби, що містить перелік тем: інспектування певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ; державний фінансовий аудит виконання державних (бюджетних) програм, діяльності бюджетних установ, суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також інших суб'єктів господарювання, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно; перевірки державних закупівель; контроль за станом контрольно-ревізійної роботи у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади (далі - контрольні заходи), а також рік проведення попередніх контрольних заходів за кожною запланованою темою та терміни інформування Кабінету Міністрів України і Мінфіну.

До проекту Плану додається пояснювальна записка, в якій обґрунтовуються включені до нього питання.

План затверджується до 20 грудня поточного року.

Плани контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ, контрольно-ревізійних управлінь в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, а також плани контрольно-ревізійної роботи контрольно-ревізійних підрозділів (відділів, груп) в районах, містах, районах у містах, у тому числі міжрайонних контрольно-ревізійних відділів, розробляються на підставі Плану основних напрямів контрольно-ревізійної роботи органів державної контрольно-ревізійної служби та включають інші питання, вирішення яких належить до компетенції органів державної контрольно-ревізійної служби.

Основними підставами для включення заходів з проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування до планів контрольно-ревізійної роботи органів державної контрольно-ревізійної служби є:

а) закони, акти та доручення Президента України, Кабінету Міністрів України, накази Мінфіну, які не потребують термінового виконання без включення до планів;

б) звернення правоохоронних органів, юридичних і фізичних осіб з приводу проведення ревізій та перевірок, які можливо виконати у плановому порядку;

в) пропозиції Рахункової палати, Мінфіну, Мінекономіки, Державної податкової адміністрації, Держмитслужби, Державного казначейства, прийняті ГоловКРУ до виконання;

г) ініціатива, виявлена органами державної контрольно-ревізійної служби з урахуванням таких критеріїв, як:

економічна та соціальна важливість питань, які обов'язково включаються до програм і планів дій Кабінету Міністрів України на відповідний період;

значний обсяг фінансових потоків, інших державних ресурсів, що спрямовувалися на виконання бюджетних програм, утримання державних органів;

публічна інформація про факти порушень і зловживань у фінансовій сфері та неефективного управління державним майном;

ймовірність виникнення фінансових порушень, у тому числі внаслідок відсутності (низького рівня) внутрішнього фінансового контролю, правової неврегульованості економічної діяльності;

періодичність проведення ревізій та перевірок у бюджетних установах відповідно до закону;

ґ) ініціатива, виявлена підконтрольними установами та їх органами управління, прийнята ГоловКРУ до виконання.

Внесення змін до планів контрольно-ревізійної роботи органів державної контрольно-ревізійної служби проводиться у порядку їх затвердження.

Відповідно до пункт 27 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 №550 (550-2006-п) (далі - Порядок №550) органи державної контрольно-ревізійної служби (далі - органи ДКРС) в межах своєї компетенції проводять за зверненням правоохоронного органу планові та позапланові виїзні ревізії.

15.06.2010 р. на адресу ГоловКРУ надійшло звернення Головного управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України від 11.06.2010 № 14/2/3-2403 щодо проведення позапланової ревізії діяльності Академії суддів України за період з 01.12.2006 р. по 31.05.2010 р. пов'язаної з реалізацією положень договору підряду від 05.12.2006 р. №145 на капітальний ремонт адміністративної будівлі.

Додатком до звернення надійшла постанова Апеляційного суду м. Києва від 10.06.2010 р., якою було надано дозвіл ГоловКРУ на проведення з 14.06.2010 р. по 28.06.2010 р. позапланової ревізії Академії суддів України.

Відповідно до пункту 2.4. Порядку взаємодії №346/1025/685/53 органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України, затвердженого спільним наказом цих органів від 19.10.2006 №346/1025/685/53 (z1166-06) (далі - Порядок взаємодії №346/1025/685/53), правоохоронний орган у разі отримання дозволу суду на проведення позапланової виїзної ревізії, надає відповідному органу державної контрольно-ревізійної служби України дозвіл за 5 робочих днів до дати початку ревізії, визначеної в рішенні суду.

Пунктом 2.6. Порядку взаємодії №346/1025/685/53 (z1166-06) встановлено, що у разі ненадання правоохоронним органом рішення суду про дозвіл органу ДКРС на проведення позапланової виїзної ревізії та при відсутності у зверненні правоохоронного органу фактів, що свідчать про порушення законів, контроль за додержанням яких віднесено Законом до компетенції органів ДКРС, можливе включення ревізії на об'єкті контролю - підконтрольній установі до плану роботи органу ДКРС на наступний плановий період, за умови, що така установа не ревізувалася органами ДКРС у плановому порядку протягом поточного календарного року. Ревізії за такими зверненнями можуть включатися в плани роботи органу ДКРС в порядку черговості їх надходження та в залежності від важливості порушених питань.

Пунктом 28 Порядку №550 (550-2006-п) зазначено, що у разі ненадання правоохоронним органом рішення суду про проведення позапланової виїзної ревізії та за відсутності у зверненні правоохоронного органу фактів, що свідчать про порушення вимог законів, контроль за дотриманням яких віднесено до компетенції служби, можливе включення ревізії об'єкта контролю до плану контрольно-ревізійної роботи органу служби на наступний плановий період за умови, що така установа не ревізувалася органами служби у плановому порядку протягом поточного календарного року. Рішення щодо включення ревізії об'єкта контролю за зверненням правоохоронного органу до плану контрольно-ревізійної роботи приймається керівником ГоловКРУ, контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі. Про прийняте рішення інформується протягом 10 робочих днів після отримання звернення відповідний правоохоронний орган.

Відповідно до пункту 2.5. Порядку взаємодії №346/1025/685/53 (z1166-06) за результатами розгляду звернення правоохоронного органу щодо проведення ревізії приймаються одне з таких рішень:

- прийняти до виконання звернення, організувати та провести позапланову виїзну ревізію;

- прийняти до виконання звернення, провести планову виїзну ревізію;

- повідомити про неможливість проведення ревізії;

- повідомити правоохоронний орган про необхідність уточнення звернення.

Як встановлено судом, Академія суддів України не ревізувалася органами ДКРС у плановому порядку протягом 2010 року.

Листом від 22.06.2010 р. №08-17/1263 Голов КРУ повідомило Головне управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України про те, що ревізія фінансово-господарської діяльності Академії суддів України буде включена до Плану контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ на III квартал 2010 у зв'язку із неможливістю організації та забезпечення належного проведення контрольного заходу за вище вказаною постановою Апеляційного суду м. Києва.

Згідно підпункту «б»пункту 7 Порядку планування контрольно-ревізійної роботи органами державної контрольно-ревізійної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 серпня 2001 р. №955 (955-2001-п) , серед основних підстав для включення заходів з проведення інспектування до планів контрольно-ревізійної роботи органів ДКРС є звернення правоохоронного органу з приводу проведення ревізій та перевірок.

30.06.2010 р. наказом Голови ГоловКРУ №222 було внесено зміни до Плану контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ на III квартал 2010 і пунктом 2.32 включено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Академії суддів України за період з 01.12.2006 р. по 31.05.2010 р. за ініціативою Головного управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що Відповідачем в межах чинного законодавства внесено зміни до Плану контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ на III квартал 2010 р. щодо призначення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Академії суддів України за зверненням правоохоронного органу.

Листом від 24.06.2010 року №08-14/1294 повідомлено Позивача про проведення з 05.07.2010 р. по 02.08.2010 р. ревізії окремих питань фінансово -господарської діяльності Академії суддів України за період 01.12.2006 р. по 31.05.2010 р. відповідно до Плану контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ на ІІІ квартал 2010 року.

Як вбачається з реєстраційних даних, лист Позивачем отримано 01.07.2010 року та здійснено реєстрацію за №2-647/10.

Таким чином, колегією суддів встановлено, що повідомлення про проведення ревізії вручено Позивачу після внесення змін до Плану контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ на III квартал 2010 р., відтак твердження Позивача в цій частині є безпідставним.

Проте, колегія суддів зауважує, що Відповідачем не дотримано вимог п. 8 Порядку №550 (550-2006-п) в частині, що планова виїзна ревізія розпочинається не раніше ніж через 10 календарних днів після надіслання об'єкту контролю повідомлення, оскільки, відповідно до направлення №1495 від 05.07.2010 р., яке зареєстровано Позивачем 05.07.2010 р. №2-653/10 о 17:50, ревізію розпочато через 5 (п'ять) календарних днів.

Однак, Суд дійшов висновку, що встановлення даної обставини є недостатньою підставою для визнання протиправними дії Головного контрольно-ревізійного управління України щодо призначення ревізії окремих питань фінансово - господарської діяльності Академії суддів України за період з 01.12.2006 року по 31.05.2010 року та нечинною вимоги Головного контрольно-ревізійного управління України про усунення виявлених порушень та недоліків від 16.09.2010 року №08-14/2015.

В той же час, Суд вважає за необхідне зазначити про те, що законність виявлених порушень за результатами проведеної ревізії окремих питань фінансово - господарської діяльності Академії суддів України за період з 01.12.2006 року по 31.05.2010 року не є предметом розгляду в даній адміністративній справі, а тому порушення вимог чинного законодавства в цій частині не може бути предметом розгляду в даному судовому провадженні.

Крім того, Суд зауважує, що Позивачем на цій підставі вимогу ГоловКРУ від 16.09.2010 року №08-14/2015 оскаржено не було.

Водночас, з матеріалів справи вбачається, що Позивач звернувся до господарського суду міста Києва з позовом до товариства з обмеженою відповідальністю «Поділлябудсервіс» про стягнення 5 159 052,98 грн. за договором підряду від 05.12.2006 року №145. Дане порушення встановлено за результатами проведеної ревізії окремих питань фінансово - господарської діяльності Академії суддів України за період з 01.12.2006 року по 31.05.2010 року, про що складений акт №08-22/52 та винесено вимогу від 16.09.2010 року №08-14/2015, якою, крім іншого, передбачено стягнути з ТОВ «Поділлябудсервіс»зайво сплачені кошти в сумі 3 945 162,66 грн. за завищену вартість виконаних робіт та зайво сплачені кошти в сумі 1 213 890,32 грн. за завищені обсяги виконаних робіт.

Ухвалою Господарського суду міста Києва від 14.07.2011 року справу №6/442 за позовом Академії суддів України до ТОВ «Поділлябудсервіс»про стягнення 5 159 052,98 грн. за договором підряду від 05.12.2006 року №145 на підставі п.5 ч. 1 ст. 81 ГПК України залишено без розгляду.

Відповідно до положень ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією (254к/96-ВР) та Законами України.

Відповідно до ч.1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Оскільки, в ході розгляду справи №2а-6821/12/2670 не встановлено рішень, дій (бездіяльності) Відповідача, в межах заявлених позовних вимог, які б порушували права, законні інтереси чи свободи Академії суддів України чи створювали перешкоди для їх здійснення, суд приходить до висновку, що в задоволені адміністративного позову слід відмовити.

Керуючись ч.3 ст. 160, ст.ст. 161- 163 КАС України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В задоволені адміністративного позову Академії суддів України до Державної фінансової інспекції України про визнання протиправними дії Головного контрольно-ревізійного управління України щодо призначення ревізії окремих питань фінансово - господарської діяльності Академії суддів України за період з 01.12.2006 року по 31.05.2010 року та нечинною вимоги Головного контрольно-ревізійного управління України про усунення виявлених порушень та недоліків від 16.09.2010 року №08-14/2015 відмовити в повному обсязі.

постанова відповідно до ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України набирає законної сили. постанова суду може бути оскаржено до суду апеляційної інстанції в порядку ст. ст. 185- 187 Кодексу адміністративного судочинства України