Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів:

Головуюча суддя Шелест С.Б.

Судді: Кишинський М.І., Качур І.А.

при секретарі судового засідання Шолковій Т.Ю., розглянувши у відкритому судовому адміністративну справу

За позовом

1. Товариства з обмеженою відповідальністю "Спеціалізоване підприємство "Голографія"

2 . Товариства з обмеженою відповідальністю "Знак"

до Третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет споруКабінету Міністрів України Міністерство внутрішніх справ України про визнання незаконною та скасування постанови Уряду

За участю представників сторін:

Від позивачів: Терещук Н.В. – представник за довіреністю

Від відповідача: Золотухіна Г.О. - представник за довіреністю.

Від третьої особи: Жиденко В.В. - представник за довіреністю у судовому засіданні 12.05.2010р. відповідно до ч. 3 ст. 160 Кодексу адміністративного судочинства України оголошено вступну та резолютивну частини постанови.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

ТОВ "СП "Голографія"звернулось до суду з позовом про визнання незаконною та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 27.01.10р. №85 "Про внесення зміни до переліку документів, які підлягають захисту голографічними елементами, та їх державних замовників" (85-2010-п) , згідно з якою виключено певні позиції документів, які підлягають захисту голографічними документами та доручено Міністерству внутрішніх справ України забезпечити виготовлення бланкової продукції, яка виключається з переліку документів, які підлягають захисту голографічними захисними елементами, державними підприємствами, які мають ліцензію на виробництво бланків суворої звітності.

Ухвалою суду від 09.02.10р. відкрито провадження у даній справі та об’єднано для спільного розгляду зі справою № 2а-1710/10/2670 за позовом ТОВ "Знак"до того ж відповідача, про той же предмет спору. Об’єднаній справі присвоєно №2а-1632/10/26710.

На виконання вимог ухвал суду від 09.02.10р., 29.03.10р. Кабінетом Міністрів України здійснено опублікування оголошення в "Офіційному віснику України"№25 від 16.04.10р. щодо оскарження постанови Кабінету Міністрів України від 27.01.10р. №85 "Про внесення зміни до переліку документів, які підлягають захисту голографічними елементами, та їх державних замовників" (85-2010-п) , докази чого надано суду.

Представник позивачів позов підтримала та зазначила, що позивачі –суб’єкти господарювання в установленому законом порядку одержали ліцензії Міністерства фінансів України та Служби безпеки України на виготовлення бланків документів суворої звітності, провадження господарської діяльності з розроблення та виробництва голографічних захисних елементів, що призначені для державних потреб та (або) створенні на замовлення (для використання) державних органів; здійснюють таку діяльність на виконання зобов’язань за господарськими договорами на виготовлення та поставку вказаної продукції; понесли витрати на виготовлення такої продукції, на розрахунки з постачальниками сировини тощо, тоді як оспорювана постанова обмежує позивачів у здійсненні вказаної господарської діяльності відповідно до ліцензійних вимог та умов укладених чинних господарських договорів, усуває конкуренцію у підприємницькій діяльності, встановлює пріоритети щодо форми власності при здійсненні вказаної діяльності, запроваджуючи обмеження на ринку виготовлення продукції, що є неприпустимим порушенням законів України та Конституції України (254к/96-ВР) .

Окрім викладеного позивачі посилались на те, що оскаржувана постанова прийнята з порушенням Регламенту Кабінету Міністрів України, оскільки не було проведено антикорупційну експертизу оскаржуваної постанови та громадське обговорення її проекту.

В обґрунтування своєї позиції щодо незаконності оскаржуваної постанови та її невідповідності вимогам діючого законодавства, що має вищу юридичну силу позивачі посилались також на лист Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності №04-19/10-837 від 16.04.10р., який долучили до матеріалів справи.

Отже, посилаючись на викладене, позивачі просили суд задовольнити позов та визнати незаконною оскаржувану постанову.

Представник відповідача проти позову заперечила та зазначила, що МВС України розроблено, в установленому порядку погоджено та внесено на розгляд Уряду проект постанови щодо виключення деяких позицій з переліку документів, які підлягають захисту ГЗЕ; вказаний проект розроблено для спрощення процесу виготовлення деяких бланків документів суворого обліку. За наслідками розгляду Урядом вказаного проекту була винесена постанова №85 (85-2010-п) від 27.01.10р. Всі документи, які згідно з оспорюваною постановою виключені з переліку бланків, що підлягають захисту ГЗЕ, залишилися документами суворої звітності, які відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 19.04.93р. №283 (283-93-п) віднесено до Номенклатури бланків цінних паперів і документів суворого обліку, що виготовляються за ліцензією Мінфіну. Крім того, представник відповідача зазначила, що Кабінет Міністрів України у вказаному адміністративному спорі не наділений ознаками суб’єкта владних повноважень по відношенню до позивачів, оскільки не регулює та не керує їхньою поведінкою, оскаржувана постанова не містить жодної вимоги чи припису, направленого до позивачів, що виключає можливість порушення їхніх прав, свобод та інтересів у конкретних публічно –правових відносинах.

Враховуючи викладене, представник відповідача просила суд відмовити у задоволенні позову.

Ухвалою суду від 29.03.10р. за клопотанням відповідача судом залучено до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Міністерство внутрішніх справ України.

В судовому засіданні представник третьої особи повідомив суду, що Міністерство внутрішніх справ України при вирішенні вказаного спору покладається на розсуд суду. При цьому зазначив, що на думку МВС України, прийняття вказаної постанови є передчасним та необґрунтованим, а договори, укладені Консорціумом "Єдапс"з МВС України на виготовлення та поставку продукції на даний час є чинними і виконуються сторонами.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доводи і заперечення представників сторін, третьої особи, Окружний адміністративний суд міста Києва

27.01.10р. Кабінетом Міністрів України прийнято Постанову №85 "Про внесення зміни до переліку документів, які підлягають захисту голографічними елементами, та їх державних замовників" (85-2010-п) , яка набрала чинності з дня опублікування –з 12.02.10р.

Вказаною постановою внесено зміни до переліку документів, які підлягають захисту голографічними елементами, та їх державних замовників, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 5 липня 2002 р. N 932 (932-2002-п) та доручено Міністерству внутрішніх справ привести власні нормативно-правові акти у відповідність з цією постановою та забезпечити виготовлення бланкової продукції, яка виключається з переліку документів, які підлягають захисту голографічними елементами, відповідно до зміни, що вноситься цією постановою, державними підприємствами, які мають ліцензію на виробництво бланків суворої звітності.

Із постанови вбачається, що з переліку документів, які підлягають захисту голографічними документами виключено такі позиції: паспорт громадянина України; вкладка до паспорта громадянина України; тимчасове посвідчення громадянина України; запрошення для в'їзду в Україну; посвідчення водія; талон до посвідчення водія; тимчасовий талон на право керування транспортним засобом; свідоцтво про підготовку водіїв транспортних засобів, що перевозять небезпечні вантажі; паспорт транспортного засобу; свідоцтво про реєстрацію транспортного засобу; свідоцтво про допуск транспортних засобів до перевезення небезпечних вантажів; тимчасовий реєстраційний талон; екологічна картка (талон токсичності транспортного засобу); акт приймання-передачі транспортного засобу; талон про проходження державного технічного огляду; довідка-рахунок на придбання транспортного засобу; бланк дозволу на придбання громадянином зброї; посвідчення на право зберігання та носіння зброї; бланк довідки про відсутність або наявність у особи судимості; бланк дозволу на право придбання підприємством, організацією, установою предметів та матеріалів, що підпадають під дію дозвільної системи; бланк дозволу на право ввезення на територію України та вивезення громадянином, організацією, установою предметів та матеріалів, що підпадають під дію дозвільної системи; бланк дозволу на право перевезення територією України громадянином, організацією, установою предметів та матеріалів, що підпадають під дію дозвільної системи; бланк дозволу на право відкриття та функціонування об'єктів дозвільної системи, а також зберігання предметів та матеріалів, що підпадають під дію підконтрольної дозвільної системи; дозвіл на встановлення і використання на транспортних засобах спеціальних звукових і/або світлових сигнальних пристроїв синього або жовтого кольору; дозвіл на перевезення великогабаритних, великовантажних, небезпечних та спеціальних вантажів.

Суд вважає вказану постанову незаконною та такою, що підлягає скасуванню, виходячи з наступного. Указом Президента України від 15 листопада 2000 року N 1239/2000 "Про захист документів і товарів голографічними захисними елементами" (1239/2000) (п. 1 якого є чинним) було постановлено запровадити в Україні з 1 січня 2001 року захист документів і товарів голографічними захисними елементами відповідно до Переліку документів і товарів, які підлягають захисту голографічними захисними елементами.

На виконання вищезазначеного Указу Президента України, Кабінетом Міністрів України винесено Постанову від 5 липня 2002 р. N 932 "Про затвердження переліків документів і груп товарів, які підлягають захисту голографічними елементами" (932-2002-п) , пунктом 1 якої (в редакції, чинній до внесення змін оспорюванню постановою) було затверджено перелік документів, які підлягають захисту голографічними елементами, та їх державних замовників, одним із яких є МВС України.

Як вбачається з матеріалів справи, Міністерством фінансів України 30.12.09р. видано ТОВ "Знак"ліцензію №120534 на виготовлення бланків документів суворої звітності (на пластиковій основі) зі строком дії з 31.12.09р. -31.12.14р.

Міністерством фінансів України 09.02.07р. видано ТОВ "СП "Голографія"ліцензію №307811 на розроблення, виробництво ГЗЕ з наданням права провадження господарської діяльності з розроблення, виробництва ГЗЕ, які призначені для державних потреб та (або) створені на замовлення (для використання) державних органів зі строком дії з 10.02.07р. по 10.02.12р. Службою безпеки України 09.02.07р. видано ТОВ "СП "Голографія"ліцензію №298381 на впровадження, ввезення, вивезення ГЗЕ з наданням права проведення робіт з ГЗЕ, що призначені для державних потреб та (або) створені на замовлення (для використання) державних органів зі строком дії з 10.02.07р. по 10.02.12р.

Як вбачається із долученого до матеріалів справи договору №8 від 17.02.08р. на закупівлю бланків документів суворого обліку на паперовій основі, Консорціум "ЄДАПС"у порядку та на умовах, визначених цим договором, забезпечує виготовлення та поставку бланків документів суворого обліку на паперовій основі для потреб МВС України, який приймає продукцію та оплачує її вартість. Додатковою угодою №3/60810 від 28.12.09р. термін дії вказаного договору продовжено сторонами до 28.12.10р.

Із долученого до матеріалів справи договору №9 від 17.02.09р. на закупівлю бланків документів суворого обліку на пластиковій основі, Консорціум "ЄДАПС"у порядку та на умовах, визначених цим договором, забезпечує виготовлення та поставку бланків документів суворого обліку і витратних матеріалів для персоналізації документів на пластиковій основі для потреб МВС України, який приймає та оплачує матеріали та персоніфіковані бланки. Додатковою угодою №3/60710 від 28.12.09р. термін дії вказаного договору продовжено до 28.12.10р.

На виконання вказаних договорів Консорціумом "ЄДАПС"укладено договори з ТОВ "СП "Голографія"на виготовлення бланків суворого обліку на паперовій основі для потреб МВС України та виготовлення і поставку ГЗЕ; та з ТОВ "Знак"на поставку бланків національного посвідчення водія та свідоцтва про реєстрацію транспортного засобу у вигляді пластикових карток.

Отже, основною діяльністю ТОВ "Знак"відповідно до виданої Мінфіном ліцензії є виготовлення бланків документів суворого обліку, а ТОВ "СП "Голографія", відповідно до ліцензій Мінфіну та СБУ - виробництво, розроблення ГЗЕ.

Враховуючи, що оспорюванню постановою виключено певні позиції документів, які підлягають захисту голографічними документами, в тому числі тих, виробниками яких є позивачі, суд вважає, що позивачі є суб’єктами правовідносин, у яких застосовано нормативно –правовий акт, отже, посилання відповідача на те, що оспорювана постанова не керує поведінкою позивачів та не порушує прав позивачів –не заслуговують на увагу.

Відповідно до ст. 42 Конституції України, кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом. Не допускаються зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісна конкуренція. Види і межі монополії визначаються законом.

Обмеження щодо здійснення підприємницької діяльності, а також перелік видів діяльності, в яких забороняється підприємництво, встановлюються Конституцією України (254к/96-ВР) та законом (ч. 4 ст. 12 ГК України).

Відповідно до ч. 2 ст. 25 Господарського кодексу України, органам державної влади і органам місцевого самоврядування, що регулюють відносини у сфері господарювання, забороняється приймати акти або вчиняти дії, що визначають привілейоване становище суб'єктів господарювання тієї чи іншої форми власності, або ставлять у нерівне становище окремі категорії суб'єктів господарювання чи іншим способом порушують правила конкуренції. У разі порушення цієї вимоги органи державної влади, до повноважень яких належить контроль та нагляд за додержанням антимонопольно-конкурентного законодавства, а також суб'єкти господарювання можуть оспорювати такі акти в установленому законом порядку.

Відповідно до положень статті 164 Господарського кодексу України, цінні папери (або їх бланки) виготовляються лише на державних підприємствах, що мають ліцензію Міністерства фінансів України, та охороняються.

Разом з цим, види господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню та порядок їх ліцензування, визначає Закон України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" (1775-14) , відповідно до пункту 17 статті 9 якого ліцензуванню підлягає виготовлення бланків цінних паперів, документів суворої звітності.

Дія цього Закону поширюється на всіх суб'єктів господарювання. При цьому передбачено, що суб'єктом господарювання є зареєстрована в установленому законодавством порядку юридична особа незалежно від її організаційно-правової форми та форми власності, яка провадить господарську діяльність, а також фізична особа - підприємець (статті 1, 2 Закону).

Таким чином, законом передбачено обмеження щодо виготовлення виключно на державних підприємствах лише бланків цінних паперів.

Відповідно до ч. 1 ст. 31 Господарського кодексу України, дискримінацією суб'єктів господарювання органами влади у цьому Кодексі визнається, зокрема, встановлення заборон чи обмежень стосовно окремих суб'єктів господарювання або груп підприємців.

Законом можуть бути визначені види господарської діяльності, які дозволяється здійснювати виключно державним підприємствам, установам і організаціям (ч. 4 ст. 22 ГК України).

Суд вважає, що оспорюваною постановою обмежена господарська діяльність позивачів, які в установленому законом порядку одержали ліцензії Міністерства фінансів України та Служби безпеки України на виготовлення бланків документів суворої звітності, провадження господарської діяльності з розроблення та виробництва голографічних захисних елементів тощо, здійснюють таку діяльність на виконання зобов’язань за господарськими договорами на виготовлення та поставку вказаної продукції, понесли витрати на виготовлення такої продукції, на розрахунки з постачальниками сировини.

Крім того, оспорюванню постановою визначено привілейоване становище суб’єктів господарювання державної форми власності, обмежено конкуренцію на ринку ГЗЕ та бланків документів суворої звітності. Вказане суперечить вищенаведеним нормам закону та є достатньою правовою підставою для висновку про незаконність постанови.

Відповідно до глави 4 (параграф 55-58) Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.07р. №950 (950-2007-п) , проект акта Кабінету Міністрів (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань або про затвердження складу консультативних, дорадчих, інших допоміжних органів і робочих груп) головний розробник подає Мін'юсту для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою, матеріалами погодження (листами із зауваженнями і пропозиціями) та довідками, зазначеними у пункті 3 § 46 і пункті 3 § 47 цього Регламенту. Мін'юст під час проведення правової експертизи перевіряє проект акта Кабінету Міністрів на відповідність Конституції України (254к/96-ВР) , актам законодавства та чинним міжнародним договорам України, стандартам Ради Європи у сфері демократії, верховенства права та прав людини, зокрема положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, принципу забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків (гендерно-правова експертиза), а в разі, коли проект акта належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, - на його відповідність acquis communautaire. За результатами правової експертизи проекту акта Кабінету Міністрів Мін'юст оформляє висновок за встановленою ним формою, який підписує Міністр або один з його заступників відповідно до розподілу обов'язків. У разі коли за висновком Мін'юсту проект акта Кабінету Міністрів не відповідає Конституції та законам України, указам Президента України і постановам Верховної Ради, рішення щодо такого проекту акта приймається на засіданні Кабінету Міністрів.

Як вбачається із долученого до матеріалів справи висновку Мін’юсту України, за результатами правової експертизи проекту Постанови Кабінету Міністрів України "Про внесення зміни до переліку документів, які підлягають захисту голографічними елементами, та їх державних замовників"від 02.02.10р. останній погодив проект постанови із зауваженнями та пропонував у пункті 2 проекту постанови слова "та забезпечити виготовлення зазначеної бланкової продукції виключно на державних підприємствах, які мають ліцензію на виробництво бланків документів суворої звітності"вилучити, як такий, що не відповідає актам вищої юридичної сили. Крім того зазначив, що вилучення низки документів із переліку тих, що підлягають голографічному захисту, зокрема, документів, що ідентифікують особу, транспортні засоби, а також стосуються придбання, зберігання та носіння зброї є недоцільним зважаючи особливу важливість необхідності запобігання підробки вказаних документів.

Разом з тим, оспорювана постанова прийнята Урядом без врахування вказаних зауважень.

Матеріали справи також містять лист Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності №04-19/10-837 від 16.04.10р., який містить звернення голови Комітету до Прем’єр –міністра України з проханням дати доручення МВС України та іншим міністерства і відомствам щодо врегулювання, зокрема, постанови КМ України №85 від 27.01.10р. (85-2010-п) , на її невідповідність чинному законодавству України.

Відповідно до ч. 3 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, зокрема:

Прийняття рішення, вчинення дії обґрунтовано, тобто з урахування усіх обставин справи, що мають значення для прийняття рішення. Цей принцип вимагає від суб'єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов’язковість урахування яких вказує закон, так я інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації;

прийняття рішення, вчинення дій з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації . Метою цього критерію-принципу є запобігання та усунення несправедливої (безпідставної) дискримінації. Суб'єкт владних повноважень повинен забезпечити рівне ставлення до осіб під час прийняття рішення або вчинення дії за однакових (схожих) обставин. Несправедлива дискримінація буде відсутня, якщо орган надаватиме переваги певним категоріям осіб, виходячи із законних підстав та розумних об'єктивних обставин. Принцип рівності (недискримінації) тісно пов'язаний із принципом безсторонності (неупередженості), адже упереджене ставлення може виявлятися у дискримінації особи;

прийняття рішень, вчинення дій пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване ці рішення (дії), - цей критерій відображає принцип пропорційності (адекватності). Дотримання принципу пропорційності особливо важливе при прийняті рішень або вжитті заходів, які матимуть вплив на права, свободи та інтереси особи. Метою дотримання цього принципу є досягнення розумного балансу між публічними інтересами, на забезпечення яких спрямовані рішення або дії суб'єкта владних повноважень, та інтересами конкретної особи. Принцип пропорційності, зокрема, передбачає, що: здійснення повноважень, як правило, не має спричиняти будь-яких негативних наслідків, що не відповідали б цілям, яких заплановано досягти; якщо рішення або дія можуть обмежити права, свободи чи інтереси осіб, то такі обмеження мають бути виправдані необхідністю досягнення важливіших цілей; несприятливі наслідки для прав, свобод та інтересів особи внаслідок рішення чи дії суб'єкта владних повноважень мають бути значно меншими від тієї шкоди, яка могла б настати за відсутності такого рішення чи дії; для досягнення суспільно-корисних цілей необхідно обирати найменш "шкідливі" засоби. Таким чином, принцип пропорційності має на меті досягнення балансу між публічним інтересом та індивідуальним інтересом особи, а також між цілями та засобами їх досягнення.

В даному випадку, оскаржувана постанова не відповідає зазначеним критеріям, не узгоджується з актами вищої юридичної сили та порушує права позивачів, що є підставою для висновку про її незаконність.

Відповідно до ст. 171 КАС України, суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині. Резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.

На розподілі судових витрат на користь позивача останній не наполягав.

Керуючись ст. 124 Конституції України, ст.ст. 69- 71, 158- 163, 171, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва

задовольнити адміністративний позов.

Визнати незаконною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 27.01.10р. №85 "Про внесення зміни до переліку документів, які підлягають захисту голографічними елементами, та їх державних замовників" (85-2010-п) .

постанова відповідно до ч. 1 ст. 254 КАС України набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження, встановленого Кодексом адміністративного судочинства України (2747-15) , якщо таку заяву не було подано.

постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів з дня її складення в повному обсязі за правилами, встановленими ст. ст. 185- 187 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції заяви про апеляційне оскарження з наступним поданням протягом двадцяти днів апеляційної скарги.

Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження.